Jak walczyć z niepotrzebnymi regulacjami?
Ocena skutków regulacji stanowi bardzo dobre narzędzie, którego odpowiednie zastosowanie sprzyja przygotowaniu rozważnych regulacji oraz zwiększa szanse na eliminowanie z porządku prawnego niepotrzebnych przepisów.
Polska stopniowo staje się niechlubnym rekordzistą w zakresie ilości stanowionego prawa. Jak podaje raport firmy Grant Thornton w samym roku 2014 uchwalono ponad 25 tysięcy stron maszynopisu prawa. Na początku pierwszej dekady XXI w. wzmożona aktywność legislacyjna ustawodawcy wynikała przede wszystkim z dostosowana polskiego systemu prawnego do wymogów, jakie stawiała przed Polską Unia Europejska. Powyższej tendencji nie udało się trwale wyhamować. W 2006 roku nadal wskazywano, iż na każdy dzień roboczy przypada jedna uchwalona ustawa! Podkreślić należy, że poza obejmowaniem regulacjami dotychczasowo wolnych od nich obszarów życia obywateli, większość nowych ustaw to projekty zmieniające już obowiązujące prawo. Dane wskazują jednoznacznie, iż poza ilością stanowionego prawa również jego jakość pozostawia wiele do życzenia. Uchwalane ustawy są często nieprzemyślane, przygotowywane w pośpiechu, a ich ostateczny rezultat jest sumą wszystkich interesów zaangażowanych w proces przygotowania projektów. Takie warunki nie pozostają bez echa wśród osób najczęściej zainteresowanych – przedsiębiorców. Polacy prowadzący działalność gospodarczą skarżą się, że jedną z podstawowych barier w rozwoju przedsiębiorczości jest zmienność obowiązujących ich zasad, czyli prawa. W tym kontekście warto przypomnieć, iż Ministerstwo Gospodarki w roku 2010 skończyło badania obciążeń administracyjnych w przepisach prawa gospodarczego – stwierdzono: „Wyniki pomiaru wskazują, że suma rocznych kosztów administracyjnych ponoszonych przez przedsiębiorców w Polsce wynosi 77,6 mld złotych, co stanowi ok. 6,1% PKB Polski. Suma rocznych kosztów obciążeń administracyjnych wynosi 37,3 mld złotych, co stanowi ok. 2,9% PKB Polski”. W związku z powyższym niezbędna jest zmiana podejścia do prawa i jego roli. Przede wszystkim należy dążyć do stopniowego eliminowania z polskiego systemu prawnego niepotrzebnych regulacji oraz uchwalania nowego wyłącznie gdy jest to niezbędne.
Podstawowym narzędziem umożliwiającym eliminacje wielu z patologicznych zjawisk, jakie towarzyszą stanowieniu prawa jest ocena skutków regulacji (dalej także jako: OSR). Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (ang. OECD) definiuje OSR jako: „systemowe podejście krytycznie oceniające pozytywne i negatywne efekty proponowanych i obowiązujących regulacji i ich braku” .
W polskim systemie prawnym już art. 118 ust. 3 Konstytucji RP obowiązuje wnioskodawców przedkładających Sejmowi projekt ustawy, przedstawienia jego skutków finansowych. Dalsze wskazówki w tym przedmiocie znajdziemy między innymi w Regulaminie Pracy Rady Ministrów, a w szczególności § 28 i 29 ww. uchwały oraz w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”. Natomiast bardziej szczegółowe zalecenia zawarte są w przygotowanym przez Ministerstwo Gospodarki dokumencie (Wytycznych do przeprowadzania oceny wpływu i konsultacji publicznych w ramach rządowego procesu legislacyjnego), który został przyjęty przez Radę Ministrów 5 maja 2015 r.
Rozwiązania poszczególnych krajów na świecie w tym przedmiocie różnią się od siebie. Niemniej jednak można wyszczególnić pewne elementy wspólne dla OSR:
1) analiza przedmiotu sprawy (problemu) oraz ocena czy niezbędne jest uchwalenie nowego aktu normatywnego;
2) kompleksowe konsultacje społeczne obejmujące różne fazy przygotowania projektu aktu normatywnego;
3) w przypadku podjęcia decyzji o uchwaleniu nowego aktu normatywnego ocena jego skutków na różnych płaszczyznach (ze szczególnym uwzględnieniem wolności prowadzenia działalności gospodarczej – w tym w sektorze małych i średnich przedsiębiorstw);
4) ocena funkcjonowania przepisów już po ich uchwaleniu
Podkreślić należy, iż im w wyższym akcie prawnym uregulowane będą OSRy tym większe prawdopodobieństwo ich rzeczywistego wykorzystania w procesie legislacyjnym (obowiązek ich przeprowadzenia może wynikać z ustawy, uchwały, rezolucji, dyrektywy w zależności od kraju i systemu prawnego). Niemniej jednak nic nie zastąpi woli politycznej, wynikającej z ugruntowanej kultury prawno – politycznej. Brak odpowiedniego podejścia do prawa jest w Polsce szczególnie widoczny. W sytuacji gdy pojawia się określony problem społeczny pierwszym z podejmowanych działań jest proponowanie przygotowania nowego aktu normatywnego. Najczęściej brakuje zadania podstawowego pytania – czy zakładany cel można zrealizować w inny sposób, który nie będzie angażował ustawodawcy? W konsekwencji przygotowywane jest prawo „na kolanie”, które zamiast problem rozwiązywać – generuje nowe. Późniejsze negatywne skutki dla systemu prawa co do zasady pozostają już poza sferą zainteresowań wnioskodawców.
Dopóki nie zostanie zaprzestana praktyka instrumentalnego traktowania prawa, dopóty nasz system prawny będzie niestabilny, niedoskonały i przeregulowany. Uchwalanie nowych przepisów powinno być traktowane jako ostateczność w sytuacji, gdy wszelkie inne możliwości zawiodą. Dopiero przy takim wyważonym podejściu zwiększa się szansa na długoterminowe stanowienie stabilnych i dobrej jakości regulacji. Narzędziem pomocnym w prowadzeniu takiej polityki są właśnie między innymi poprawnie przygotowane OSRy. Pamiętać należy, iż nie ma potrzeby, żeby wszystkie wprowadzane przepisy miały przygotowywaną ocenę skutków regulacji (aczkolwiek np. w Kanadzie wszystkie federalne regulacje podlegają procedurze OSR). Przede wszystkim ze względu na to, że jest to zajęcie wymagające interdyscyplinarnego podejścia, zajmujące znaczącą ilość czasu i generujące koszty. W związku z tym niezbędne jest podjęcie, próby określenia obligatoryjnego zakresu przepisów, które podlegałyby ocenie. Wąski zakres oparty wyłącznie o skutki dla budżetu państwa wyczerpał swoją formułę. Przykładowo wskazać można, iż OSR wydają się niezbędne w przypadku regulacji, zawartych w ustawach, rozporządzeniach czy umowach międzynarodowych, które:
1) dotyczyć będą rozpoczynania, wykonywania i zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej – mogą prowadzić do wzrostu kosztów po stronie przedsiębiorców wynikających z obowiązków informacyjnych, potrzeby dostosowania się do nowych przepisów itd.;
2) mogą mieć wpływ na kształtowanie się cen na rynku;
3) mogą zaburzyć konkurencje na rynku;
Ocena skutków regulacji stanowi bardzo dobre narzędzie wspierające jakość proponowanego (OSR ex ante) lub już obowiązującego prawa (OSR ex post). Ich prawidłowe stosowanie sprzyja bardziej rozważnej legislacji, która nie będzie tak obciążająca pod wieloma względami dla obywateli jak obecnie funkcjonujące przepisy. Ponadto, dzięki OSR zwiększa się szansa na zaniechanie przez wnioskodawców nieprzemyślanych projektów. Na pewno pozytywną informacją jest, że Ministerstwo Gospodarki widzi problem i przygotowuje w tym zakresie dokumenty i analizy. Mamy nadzieję, że nie skończy się, jak już to miało miejsce w przeszłości, na wyłącznie fasadowym charakterze podejmowanych działań. Pamiętać należy jednak, iż jest to jedynie narzędzie, które dla realizacji swoich zadań potrzebuje:
1) woli politycznej i zaangażowania głównych decydentów do ich stosowania;
2) przejrzystości i uczciwych konsultacji społecznych;
3) ograniczenia liczby wyjątków od obowiązku stosowania OSR;
4) stosowania sankcji w przypadku braku OSR.
Zapraszamy na stronę: http://www.czerwonatasma.pl/
