Kadencyjność w samorządzie - zgodna z Konstytucją czy niezgodna?

Czy wprowadzenie ograniczenia liczby dopuszczalnych kadencji dla wójtów, burmistrzów i prezydentów miast jest zgodne z Konstytucją?

W dyskursie publicznym w ostatnim czasie rozgorzał spór wokół ewentualnej niezgodności z Konstytucją wprowadzenia ograniczenia liczby kadencji, przez które można pełnić funkcję wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Wśród podnoszonych zarzutów dominuje argumentacja dwojakiego rodzaju:

1. Ograniczenie liczby kadencji w ogóle miałoby być niekonstytucyjne, jako niedopuszczalne ograniczenie konstytucyjnie gwarantowanego prawa obywatelskiego – czynnego i biernego prawa wyborczego (art. 62 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Autorzy takiego zarzutu przechodzą do porządku dziennego nad podstawowym faktem: bierne prawo wyborcze nie jest prawem konstytucyjnie gwarantowanym każdemu obywatelowi RP. Art. 62 gwarantuje każdemu pełnoletniemu obywatelowi RP czynne prawo wyborcze, odbierając je jedynie osobom sądowo ubezwłasnowolnionym, pozbawionym praw publicznych lub praw wyborczych. Na temat prawa biernego Konstytucja milczy. Przywoływanie więc art. 31 ust. 3 (określającego wyłączne przesłanki ograniczania w ustawach wolności i praw gwarantowanych konstytucyjnie) jest niezasadnie, ponieważ – podkreślmy to dobitnie – BIERNE PRAWO WYBORCZE NIE JEST KONSTYTUCYJNYM PRAWEM KAŻDEGO OBYWATELA RP (i podlega już obecnie daleko idącym ograniczeniom ustawowym, o czym dalej).

Autorzy tak formułowanych zarzutów próbują obejść ten oczywisty fakt poprzez wywodzenie naruszenia prawa czynnego z ograniczenia prawa biernego. Zgodnie z tą logiką uniemożliwienie kandydowania np. wójtowi, który przekroczył limit kadencji, tym samym ogranicza czynne prawo wyborcze wyborców, którzy potencjalnie chcieliby owego wójta poprzeć w wyborach.

Na tej samej zasadzie można podważyć jakiekolwiek ograniczenie biernego prawa wyborczego, jako naruszającego prawo czynne (każde ograniczenie biernego prawa wyborczego może eliminować z wyborów kogoś, na kogo chciałby zagłosować potencjalny wyborca). Tym samym „dorobiona” do Konstytucji zostałaby zasada absolutnej powszechnej ochrony biernego prawa wyborczego na równi z czynnym prawem wyborczym – czyli zasada, której w Konstytucji RP po prostu nie ma.

Co więcej znacząca część kodeksu wyborczego składa się z mniejszych lub większych ograniczeń biernego prawa wyborczego. W wyborach samorządowych tego rodzaju ograniczenia to np.: incompabilitas kandydowania do różnych organów (art. 370 par. 2 Kodeksu wyborczego), wymóg zgłoszenia kandydata przez komitet wyborczy (art. 399), wymóg kandydowania na liście popartej odpowiednią liczbą podpisów (np. art. 427), wymóg zamieszkania na terenie gminy przy wyborach do rady gminy (art. 11 par. 1 ust. 5 w zw. z art. 10 par. 1 ust. 3), wymóg ukończenia 25 lat przez kandydata na wójta (art. 11 par. 1 ust. 6). Wszystkie te, oraz wiele innych ograniczeń biernego prawa wyborczego jest zawarte w kodeksie wyborczym bez umocowania w Konstytucji. Nie sposób znaleźć jakościowej różnicy pomiędzy wymienionymi ograniczeniami, a ewentualnym ograniczeniem wynikającym z liczby kadencji.

Wreszcie możliwość regulacji kadencyjności w ustawie wynika wprost z delegacji zawartej w art. 169 ust. 3 Konstytucji RP.

1. Wprowadzenie dwukadencyjności od najbliższych wyborów miałoby być niekonstytucyjne jako działanie prawa wstecz. Ewentualne ograniczenie liczby kadencji mogłoby zacząć obowiązywać dopiero po dwóch pełnych kadencjach od wejścia w życie zmiany.

Na wstępie należy zauważyć, że w konstytucji RP nie ma artykułu, który stwierdzałby, że prawo nie może działać wstecz. Zasadę nieretroaktywności można wywieść pośrednio z art. 2 Konstytucji, stwierdzającego, iż RP jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Taki sposób umocowania zasady lex retro non agit z pewnością nie pozwala na jej rozszerzające interpretowanie, traktowanie jako absolutnie nadrzędnej i anulującej wszystkie inne normy, w tym normy konstytucyjne (np. przywołanego już art. 169 ust 3 Konstytucji RP, czy też zasady demokratyzmu zawartej w tym samym art. 2).

Przede wszystkim należy zauważyć podstawowy fakt, że ewentualnie uchwalona w roku 2017 zmiana warunków wyborów w 2018 nie będzie działaniem prawa wstecz, gdyż będzie odnosiła swój skutek na zdarzenie przyszłe. Działaniem prawa wstecz byłoby np. uchwalenie w 2017, że anulowany zostaje wynik wyborów w 2014, mandaty wybranych wówczas samorządowców wygaszone, albo uznane za nieważne od dnia wyboru.

W dyskutowanej zmianie nie ma postulatu ingerencji w przeszłe zdarzenie niosące ze sobą skutki prawne (wybory w 2014), ani też ingerencji w uprawnienie wynikające z owego przeszłego zdarzenia, czyli prawo do sprawowania mandatu w kadencji 2014-2018.

Jeżeli zmiana warunków wyborów w 2018 miałoby być działaniem prawa wstecz trzeba by uznać, że wielokadencyjni wójtowie, burmistrzowie i prezydencji wybrani w 2014 roku uzyskali nie tylko prawo do kadencji 2014-2018, ale również jakieś szczególne, podlegające ochronie konstytucyjnej prawo do reelekcji na kolejne kadencje. Przyjęcie takiego założenia byłoby po prostu sprzeczne z demokracją (a więc i Konstytucją RP z art. 2 na czele). O tym, że nie istnieje konstytucyjnie gwarantowane powszechne prawo kandydowania (bierne prawo wyborcze) dowiodłem w pkt. 1. powyżej.

Oczywiście, rzeczą powszechnie wiadomą jest, że sprawowanie mandatu wójta, burmistrza i prezydenta daje wysokie, graniczące z pewnością, prawdopodobieństwo wielokrotnej reelekcji. Jest to stan faktyczny będący głęboką patologią systemu i nie jest w żaden sposób umocowany prawnie. Przeciwnie, cały system prawny zbudowany jest wokół założenia formalnie równych szans wszystkich startujących w wyborach. W sensie prawnym każdy wójt, burmistrz czy prezydent musi liczyć się z tym, że zakończy sprawowanie urzędu po zakończeniu bieżącej kadencji i nie może wysuwać roszczeń prawnych do kolejnych kadencji. Więcej – to, że faktyczne szanse na reelekcję są wysokie w stopniu graniczącym z pewnością – jest podstawowym argumentem za przyjęciem proponowanych zmian. Zaś próba awansowania tego stanu faktycznego do rangi konstytucyjnie gwarantowanego prawa nabytego jest po prostu wyjątkową bezczelnością bezpośrednio zainteresowanych.

Podsumowując: wprowadzenie zasady kadencyjności jest możliwe poprzez bardzo prostą zmianę legislacyjną – dopisanie w art. 11, par. 1, ust. 6 słów „przy czym nie może kandydować osoba, która pełniła już funkcję wójta danej gminy z wyborów powszechnych przez okres dwóch lub więcej kadencji”.

Zmiana taka będzie nie tylko potrzebna i uzasadniona, ale również w pełni zgodna z Konstytucją: nie odbiera żadnego z gwarantowanych konstytucyjnie praw i wolności, nie narusza zasady nieretroaktywności i korzysta z wyraźnej delegacji zawartej w art. 169 ust. 3