Banki rządzą
Podobno małe jest piękne, a duże – wg ekonomistów – efektywne. Banki są duże. Zbyt duże. Dzięki temu są na pewno skuteczne w osiąganiu własnych celów, ale bynajmniej nie zaspakajają efektywnie potrzeb społecznych we właściwym im zakresie organizacji procesów finansowych.
Wiadomo, że największe banki są zbyt duże, by upaść (too big to fail). Ich bankructwo, samo w sobie kosztowne i stanowiące poważny wstrząs dla gospodarki, pociągałoby poprzez efekt domina upadłość kolejnych banków, a więc kryzys całego systemu finansowego. Straty deponentów, wypłaty z systemów gwarantowania depozytów, załamanie się akcji kredytowej, wzrost ryzyka prowadzenia działalności gospodarczej (niepewność sytuacji kontrahenta), silne zaburzenia na rynkach finansowych – wszystko to skutkowałoby spadkiem popytu, spadkiem produkcji, wzrostem bezrobocia, krótko mówiąc kryzysem gospodarczym jeszcze bardziej gwałtownym, niż ten, którego świat doświadcza w ostatnich latach. Tego oczywiście rządy chcą uniknąć i – postawione w obliczu ryzyka takiego rozwoju wypadków – udzielają bankom pomocy ze środków publicznych. Może to oznaczać ostatecznie nacjonalizację banków, ale zwraca się uwagę, że często pomoc taka pozwala udziałowcom, inwestorom i kredytodawcom wyjść z kłopotów stosunkowo obronną ręką. Prowadzeniu procesów restrukturyzacji lub likwidacji banków, które utraciły zdolność dalszej, samodzielnej działalności, w taki sposób, aby naprawa była skuteczna, a jednocześnie nie wymagała angażowania publicznych pieniędzy ma w założeniu służyć nowa, przyjęta w ubiegłym roku unijna dyrektywa. Nie łudźmy się jednak; jeśli tylko banki będą znowu w poważnych kłopotach, na pewno nie obędzie się bez pomocy państwa, bo ostatecznie jest to jedyne jej źródło, gdy rządy nie chcą dopuścić do upadłości wielkich banków.
Dodatkowy kłopot wynika stąd, że wielkość pomocy przerośniętym bankom przekracza współcześnie możliwości budżetów państw; banki są zbyt duże, aby je ratować (too big to bail). Ciężaru tego nie udźwignęła samodzielnie ani Irlandia, ani Hiszpania, ani Cypr – kraje te musiały korzystać z międzynarodowej pomocy. I w tej mierze Unia próbuje zaradzić potencjalnym trudnościom poprzez powołanie w ramach strefy euro wspólnego nadzoru nad największymi bankami oraz stworzenie wspólnego systemu gwarantowania depozytów; ponownie możemy jednak stwierdzić, że nie eliminuje to źródła i istoty problemu.
Ostatnim elementem w wyliczance negatywnych skutków gigantyzmu wśród banków jest ich wyrwanie się spod działania prawa – banki faktycznie stoją ponad prawem (too big to jail). W posłuchaniu przed komisją kongresu dwa lata temu prokurator generalny USA stwierdził: “Jestem zaniepokojony tym, że niektóre spośród tych instytucji (finansowych) osiągnęły takie rozmiary, że jest nam trudno wnosić wobec nich oskarżenia, gdy otrzymujemy sygnały, że wniesienie oskarżenia w sprawach kryminalnych będzie miało negatywny wpływ na gospodarkę narodową, a może nawet gospodarkę światową.” Zwykle banki, wobec których zostają zgłoszone poważne oskarżenia, idą na ugodę i płacą uzgodnioną karę. Nawet gdy kary opiewają na miliardy dolarów, rzadko są one bardzo dotkliwe dla gigantycznych banków. A przestępstwa, których te banki się dopuszczają, mają duży ciężar; pranie pieniędzy karteli narkotykowych, działanie w zmowie w celu manipulowania rynkami finansowymi, świadome działanie na szkodę klientów; kiedyś uważano banki za instytucje zaufania publicznego, dziś zaczyna się je częściej i słusznie kojarzyć z działalnością kryminalną. I z bezkarnością. Nadużywanie przez banki własnej siły w stosunkach z klientami i lekceważenie prawa nie jest obce klientom banków w Polsce, np. „frankowiczom”. Dlaczego więc pozwala się, aby banki osiągały takie wielkości i możliwości? Czy temu nie da się zapobiec? Odpowiedź na te pytania nie jest prosta. Przede wszystkim wydaje się, że współcześnie państwa „abdykowały” w stosunkach z bankami i nie radzą sobie nie tylko ze ściganiem i karaniem ich działalności przestępczej, ale też nie są w stanie poddać instytucji finansowych ograniczeniom, które przywracałyby właściwe proporcje i zasady. Taka postawa jest wspierana ideologicznie poprzez lansowanie poglądów z repertuaru naiwnego liberalizmu, w tym poprzez wskazywanie na rzekome korzyści wynikające z bezkompromisowej deregulacji – domniemaną wyższą efektywność dzięki nieskrępowanej działalności na większych rynkach, większych także geograficznie, a więc np. na jednolitym rynku Unii czy najlepiej na rynku światowym. Nie zawsze takie stanowisko dominowało. W mateczniku liberalnego kapitalizmu, w Stanach Zjednoczonych, do czasu przyjęcia w 1994 roku ustawy Riegle’a i Neala (Interstate Banking and Branching Efficiency (!) Act) obowiązywał uchwalony w 1927 roku zakaz (McFadden Act) prowadzenia przez banki komercyjne (depozytowo-kredytowe) działalności w więcej niż w jednym, macierzystym stanie. Zakaz ten wzmocniony został w 1956 roku (Bank Holding Company Act), gdy działalność jednocześnie w kilku stanach została uniemożliwiona poprzez tworzenie holdingów bankowych posiadających banki-córki w różnych stanach. Od czasu Wielkiego Kryzysu w Stanach Zjednoczonych obowiązywało też prawo (Glass-Steagall Act, 1933 rok) zakazujące łączenia działalności depozytowo-kredytowej z bankowością inwestycyjną. Zakaz ten w wyniku silnej, wieloletniej presji banków został uchylony w 1999 roku (Gramm-Leach-Billey Act). Za zniesieniem tych ograniczeń konsekwentnie opowiadał się prezes FED, Greenspan, argumentując – a jakże, że zwiększy to efektywność systemu finansowego. Bill Clinton pióro, którym podpisał tę ustawę, podarował prezesowi Citibanku; znamienne. Uchylenie ustawy Glassa-Steagalla uznane zostało potem za jeden z powodów kryzysu finansowego, jaki nastąpił po 2007 roku. Nie bez powodu zatem w USA podnoszą się głosy za przywróceniem wcześniejszych ograniczeń (np. nieskutecznie w ramach prac nad ustawą Dodda-Franka z 2010 roku).
Piszę o tych regulacjach za oceanem obszernie, bo pozwalają wyjaśnić, że postulaty nałożenia ograniczeń na działalność bankową nie są wyrazem „oszołomstwa”. Przeciwnie, stanowczy opór przed ograniczającymi regulacjami jest wynikiem twardej, wspartej ideologicznie gry o interesy sektora finansowego w imię efektywności. Gdzież mamy szukać owoców tej efektywności w czasach naznaczonych następstwami kryzysu finansowego? Można w duchu tej ideologii powiedzieć, że krępujące przepisy są anty-konkurencyjne. Ale można też wskazać, że ich uchylenie uruchamia mechanizmy ekonomicznego darwinizmu i pozwala na nieskrępowany, nadmierny wzrost banków. W Stanach Zjednoczonych deregulacji towarzyszył gwałtowny spadek liczby banków. Liberalizm nawet w Ameryce nie musi i nie powinien oznaczać „wolnej amerykanki”.
W Unii Europejskiej żadne z powyższych ograniczeń nie istnieje. Banki mają charakter uniwersalny, tzn. łączą działalność depozytowo-kredytową i inwestycyjną oraz oczywiście ich działalność nie podlega żadnym ograniczeniom geograficznym – jakakolwiek zmierzająca w tym kierunku propozycja byłaby zamachem na jednolity rynek Unii. Komisarz ds. rynku wewnętrznego Barnier w roku 2014 (w końcówce swojej kadencji!) zgłosił projekt regulacji, który pozwalałby nakazywać w strefie euro nielicznym, największym bankom wydzielenie z ich struktury działalności inwestycyjnej na własny rachunek (proprietary trading). Ta bardzo skromna propozycja zmierzała jedynie do stworzenia możliwości podjęcia działań, wobec kilku największych banków spekulujących powierzonymi im depozytami (casino banking). I oczywiście spotkała się z gniewnym sprzeciwem przedstawicieli sektora finansowego. Kilka dni temu (26 maja), półtora roku od złożenia projektu przez Barniera, Komisja ds. Gospodarczych i Monetarnych Parlamentu Europejskiego nie zdołała ustalić wspólnego stanowiska, projekt pozostaje w zawieszeniu. Drobna i uzasadniona zmiana napotyka na twardy i skuteczny opór.
W Unii Europejskiej można uchwalać liczące setki stron regulacje, takie jak wspomniana dyrektywa w sprawie uporządkowanej restrukturyzacji i likwidacji banków, jeśli tylko ich przepisy niewiele wnoszą, a przynajmniej nie naruszają interesów sektora finansowego. Prosta i uzasadniona zmiana prawa wspólnotowego okazuje się niemożliwa do przeforsowania wobec sprzeciwu banków, które taka regulacja miałaby choćby w nieznacznym stopniu ograniczać. Jednocześnie swoboda działania krajowych parlamentów, rządów i instytucji nadzorczych jest ograniczona koniecznością przestrzegania owego prawa. Przystąpienie do strefy euro i unii bankowej oraz w konsekwencji poddanie sektora bankowego w Polsce nadzorowi EBC całkowicie wykluczałoby jakąkolwiek możliwość krajowego oddziaływania na sektor bankowy; ostatecznie, jak widać, nawet karnego.
