Recenzja książki Mitchella A. Orensteina, Prywatyzacja emerytur

Profesor Mitchell A. Orenstein (Northeastern University, Boston), mający wieloletnie doświadczenia we współpracy z Bankiem Światowym, należy do najwybitniejszych znawców problematyki systemów emerytalnych. Od dawna zajmuje się kwestią prywatyzacji emerytur.

Prywatyzację tę definiuje on jako częściowe lub całkowite zastąpienie systemów emerytalnych opartych na zabezpieczeniu społecznym przez systemy oparte na prywatnych indywidualnych emerytalnych kontach oszczędnościowych. Słusznie uznaje tę prywatyzację za rewolucję w powojennej umowie społecznej, będącej podstawą systemu emerytalnego opartego na solidarności międzypokoleniowej. Książka prof. Mitchella Orensteina, poświęcona prywatyzacji emerytur, opublikowana w Stanach Zjednoczonych w 2008 r., zyskała uznanie w całym świecie.

W Polsce wzbudziła niezwykłe zainteresowanie w sytuacji, gdy od 2010 r. rząd podjął działania w celu ograniczenia obowiązkowego filara kapitałowego, ustanowionego w wyniku reformy emerytalnej z 1999 r. Filar ten, przynajmniej przejściowo, udało się zredukować od maja 2011 r. aż o dwie trzecie, o tyle bowiem zmniejszona została składka emerytalna, pobierana od wynagrodzeń 16 mln Polaków, a przekazywana do Otwartych Funduszy Emerytalnych (OFE) przez ZUS. Redukcja ta stanowiła wyraźne odejście od przeprowadzonej w Polsce w 1999 r. prywatyzacji znacznej części (bo niemal 40 procent) powszechnego systemu emerytalnego.

Dotychczas książka prof. Orensteina była znana na polskim rynku jedynie w języku angielskim. Dla wielu polskich czytelników, którzy jakiś czas temu dotarli do tej oryginalnej wersji, prawdziwy szok wywołały pokazane w niej mechanizmy forsowanej przez Bank Światowy i inne podmioty międzynarodowe prywatyzacji emerytur oraz kulisów jej przeprowadzenia w niektórych krajach, w tym w Polsce. Przedstawiona przez Orensteina niezwykle ciekawa analiza tej prywatyzacji przyczyniła się do ogromnego zainteresowanie książką w naszym kraju. Okazało się, że istnieje wielka potrzeba poznania prawdy na temat OFE, reklamowanych od dawna przez ich twórców i obrońców jako źródło finansowania przyszłych emerytur „pod palmami”. Rzeczywistość okazała się zdecydowanie inna od tej propagandowej wizji, gdyż istnienie OFE przyczyniło się do powstania dodatkowego długu publicznego w Polsce na kwotę niemal 300 mld zł (na koniec 2012 r.), a zgromadzone w tych funduszach aktywa są mniejsze o kilkadziesiąt miliardów złotych od długu, jaki Polska zaciągnęła od 1999 r., by pokryć ubytek składki idącej do OFE, by możliwe było wypłacanie bieżących emerytur przez ZUS. Do tego kryzys finansowy pokazał, że wartość aktywów w funduszach emerytalnych może drastycznie spaść, a ponadto nieustannie są one zmniejszane przez opłaty i prowizje pobierane sobie przez prywatne instytucje finansowe (Powszechne Towarzystwa Emerytalne – PTE). W efekcie system OFE okazuje się wysoce szkodliwy dla finansów publicznych kraju i jest niezwykle krzywdzący dla przyszłych emerytów.

Biorąc to wszystko pod uwagę z uznaniem należy powitać ukazanie się polskiego wydania książki Mitchella Orensteina dotyczącej prywatyzacji emerytur. Ta tak poszukiwana wiedza na temat kulisów wprowadzenia OFE stanie się bardziej dostępna, co jest niezwykle istotne zważywszy na fakt, że z tymi funduszami zostały powiązane losy milionów przyszłych polskich emerytów i ich egzystencja po zakończeniu aktywności zawodowej. Nie tylko oni mają prawo wiedzieć, jak i dlaczego wprowadzono w Polsce przymusowy filar kapitałowy. Ponieważ skutki istnienia OFE musi ponosić praktycznie całe polskie społeczeństwo, to lepiej byłoby, gdyby miało ono świadomość jak to się stało, że Polska została obciążona tym wielkim brzemieniem związanym z utrzymywaniem filara kapitałowego, a składki milionów członków OFE stały się źródłem zysku dla międzynarodowych koncernów finansowych. Książka ta pokazuje rolę, jaką w tej prywatyzacji odegrała wielka koalicja podmiotów międzynarodowych, na czele z Bankiem Światowym, w wymuszeniu na niektórych krajach ustanowienia przymusowego filara kapitałowego w systemie emerytalnym. Polakom należy się wiedza o tym, kto naprawdę i dlaczego skłonił nasz kraj do wprowadzenia tak rujnującego rozwiązania, jakim są OFE, oraz jakie metody do tego zostały zastosowane.

System przymusowych funduszy emerytalnych ustanowiono jedynie w około 30 krajach  na świecie, a mianowicie w regionie Ameryki Łacińskiej, Europy Środkowej i Wschodniej oraz Azji Środkowej. Niemal wszędzie system ten został już poważnie zredukowany, a w niektórych krajach całkowicie zlikwidowany. Utrzymywanie się pozostałości obowiązkowego filara kapitałowego, także w Polsce, mimo widocznej jego szkodliwości, jest wyrazem bezradności rządów poszczególnych krajów, a w istocie ograniczonej suwerenności, w starciu z wielkimi międzynarodowymi organizacjami stojącymi murem za instytucjami finansowymi, ciągnącymi zyski z zarządzania przymusowymi kontami emerytalnymi.

Recenzowana książka jest bardzo pomocna w zrozumieniu tych zależności. Stanowi ona poważną, dobrze udokumentowaną, pracę naukową, napisaną jednak bardzo przystępnym językiem, co czyni ją zrozumiałą i łatwą do czytania także dla osób, które dotychczas nie zajmowały się bliżej tematyką emerytur i systemu emerytalnego. Struktura książki została skonstruowana w sposób bardzo przejrzysty, co ułatwia zrozumienie prezentowanych przez autora treści. Zważywszy na jego ogromną wiedzę, talent i dociekliwość w poszukiwaniu prawdy, a zwłaszcza biorąc pod uwagę niezwykle bulwersujący wydźwięk wielu prezentowanych przez niego faktów, lektura książki może być w istocie bardzo pasjonująca.

W książce pokazany został cały proces prywatyzacji emerytur inicjowany i organizowany przez podmioty międzynarodowe, poczynając od typowania krajów, gdzie taka prywatyzacja miała być przeprowadzona, pozyskiwania poparcia dla idei tej prywatyzacji ze strony znaczących polityków z poszczególnych krajów (m.in. dzięki zapraszaniu ich na staże i konferencje na największe amerykańskie uniwersytety), a kończąc na różnorodnych  działaniach podejmowanych wobec parlamentarzystów, by uchwalili stosowne ustawy zmieniające system emerytalny, oraz ekspertach  i dziennikarzach, by ci propagowali filar kapitałowy.  Jeżeli chodzi o proces typowania  to, jak stwierdza Orenstein, w pierwszej kolejności urzędnicy Banku Światowego i innych podmiotów transnarodowych starali się rozpoznać obiecujących kandydatów do reform i urzędników krajów, którzy są potencjalnymi partnerami. Szukali więc krajów, które mają „wolę polityczną”, żeby się zreformować, przy czym odbywało się to za pomocą różnych środków. Jedną z metod było prowadzenie konferencji i seminariów na temat prywatyzacji emerytur, głównie na Uniwersytecie Harvarda, Uniwersytecie Oksfordzkim czy Uniwersytecie Pensylwanii. Pozwalało to poznać szeroki wachlarz urzędników reformy emerytalnej z różnych krajów świata.

Orenstein zwraca uwagę, że przedmiotem zainteresowania koalicji forsującej prywatyzację emerytur stały się w zasadzie kraje średnio zamożne, gdyż kraje najbogatsze okazały się wystarczająco silne, by nie dać sobie takiej prywatyzacji narzucić, a kraje uboższe zbyt biedne, by ustanowienie tam przymusowego filara kapitałowego miało sens z punktu widzenia zysków, na których zależało międzynarodowym koncernom finansowym. Według Orensteina, analiza przypadków negatywnych pokazuje, że kraje rozwinięte są mniej podatne na presję międzynarodową. Przypadek Korei Południowej, która nie zgodziła się na prywatyzację emerytur, jest, zdaniem Orensteina, „ciekawy, ponieważ pokazuje, że liderzy krajowi, zwłaszcza ci zdeterminowani w dużym i bogatym kraju, mają możliwość opierać się bardzo silnym naciskom podmiotów transnarodowych”.

Badając dostępne na stronie internetowej Banku Światowego dokumenty projektowe dotyczące emerytur, Orenstein znalazł wśród nich także takie, w których autorzy (w tym m.in. Nicholas Barr) ostrzegali przed prywatyzacją emerytur argumentując, że nie rozwiąże ona podstawowych problemów stojących przed systemami Europy Środkowej i Wschodniej. Mimo świadomości tych zagrożeń, Bank Światowy okazał się zdeterminowany w forsowaniu prywatyzacji emerytur w tym regionie.  Orenstein podkreśla, że główne wytyczne reform zakładających prywatyzację emerytur powstawały z inspiracji Banku, były wymyślane z jego udziałem bądź na podstawie jego porad. Analizując przewodnik ideowy dla prywatyzacji emerytur, jakim stał się opublikowany w 1994 r. przez Bank Światowy raport Averting the Old Age Crisis, Orenstein zwrócił uwagę, że podstawą tego raportu była neoliberalna krytyka istniejących systemów emerytalnych. Wśród eksponowanych w raporcie korzyści z prywatyzacji emerytur autor ten wymienia m.in. ułatwienie rozwoju rynku kapitałowego. W tym kontekście stwierdza, że „tworzenie dużych rezerw publicznie ustanowionych, prywatnie zarządzanych oszczędności było głównym powodem zainteresowania sprawą ze strony międzynarodowych instytucji finansowych i korporacji wielonarodowych zajmujących się zarządzaniem prywatnymi funduszami emerytalnymi, takich jak Citibank, ING i inne duże instytucje bankowe i inwestycyjne”. Orenstein zauważa, że milczącego lub aktywnego wsparcia w ramach kampanii na rzecz prywatyzacji emerytur udzieliły główne banki międzynarodowe i towarzystwa zarządzające funduszami. Wskazuje, że „Towarzystwa te odegrały ważną rolę w promowaniu modelu chilijskiego w Ameryce Łacińskiej i w innych miejscach, finansując konferencje i działania promocyjne”. Jeśli weźmie się ten czynnik pod uwagę, czyli perspektywę osiągania zysków z tytułu opłat za zarządzanie aktywami przymusowo tworzonych funduszy, do których kierowane są przez dziesięciolecia składki pobierane od wynagrodzeń milionów pracowników, zrozumiała staje się determinacja międzynarodowych instytucji finansowych w stworzeniu takich funduszy w możliwie dużej liczbie krajów.

Orenstein wskazuje, że Bank Światowy prowadził również poważne dyskusje z Międzynarodowym Funduszem Walutowym nad swoim nowym doradztwem dotyczącym reformy emerytalnej. Począwszy od połowy lat 90. urzędnicy MFW wyrażali obawy, że prywatyzacja emerytur może nakładać nadmierne obciążenia na politykę fiskalną poszczególnych krajów. Argumentowali, że finansowanie przejścia do prywatyzacji emerytur zwykle wymaga, aby rządy znacząco się zapożyczyły, co może nie być korzystne dla wysoko zadłużonych krajów rozwijających się. Jednakże ostatecznie MFW zgodził się wesprzeć kampanię Banku Światowego na rzecz prywatyzacji emerytur.  Można to tłumaczyć tym, że także w tej organizacji wiodący głos uzyskali przedstawiciele instytucji finansowych lobbujących za oddaniem im do zarządzania wielkiej masy środków wyrwanych z finansów publicznych poprzez przekazanie ich do prywatnych funduszy.

Orenstein potwierdza, że Bank Światowy, MFW, a także międzynarodowe regionalne banki rozwoju często udzielały pożyczek i pomocy państwom pod warunkiem, że przeprowadzą one prywatyzację emerytur. Przytacza m.in. informację, że MFW w 1992 roku potraktował prywatyzację emerytur jako warunek udzielenia Argentynie kredytu w wysokości 40 miliardów dolarów. Bank Światowy także pożyczył Argentynie ponad 320 milionów dolarów, by wesprzeć wdrażanie jej reform emerytalnych w 1996 i 1997 roku.

Zwraca uwagę spostrzeżenie Orensteina, że „Rumunia stanowi przypadek wytrwałości podmiotów transnarodowych, wręcz walki o prywatyzację emerytur z różnymi rządami, które nie chciały na nią się zdecydować”. Autor nie rozwija szczegółowo tej kwestii, ale czytelnik sam może wysnuć z tego wniosek, jak desperacką walkę musiał stoczyć ten kraj, by nie dopuścić do prywatyzacji emerytur. Jak widać walkę tę przegrał, bo podmioty transnarodowe, na czele z Bankiem Światowym okazały się nieustępliwe, podobnie zresztą, jak w przypadku innych krajów, w tym Polski. Ten stan rzeczy obrazuje jedynie dramatyczną utratę suwerenności poszczególnych krajów, skutkującą koniecznością podporządkowania się siłom zewnętrznym. Wiadomo, że wiele z tych krajów zostało mocno osłabionych w wyniku transformacji ustrojowej, borykało się z ogromnymi problemami ekonomicznymi. Ponadto kraje te usilnie zabiegały o pomoc międzynarodową, gdyż nie były w stanie spłacać swego zadłużenia zagranicznego. Stały się zatem łatwym celem dla międzynarodowych instytucji poszukujących nowych pól do ekspansji i źródeł zysku. Bank Światowy i MFW, a także inne podmioty międzynarodowe, okazały się poważnym sojusznikiem w tym dziele, wspierając z determinacją prywatyzację emerytur na różnych kontynentach.

Bezpośrednie zaangażowanie Banku Światowego w kształtowanie reform emerytalnych wyrażało się m.in. w delegowaniu swych przedstawicieli do poszczególnych krajów i umieszczaniu ich na wysokich szczeblach władzy. Tak stało się m.in. w Polsce, gdzie przedstawiciel tej organizacji, Michał  Rutkowski,  stanął na czele Biura Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Zabezpieczenia  Społecznego.  W tym kontekście Orenstein wskazuje, że „To, że Bank Światowy jest czasami zdolny umieścić własnych ludzi w ważnych instytucjach państwowych, dowodzi skali jego wpływów na bieg reform w krajach całego świata”.

Wiele uwagi w swej książce Orenstein poświęcił procesowi prywatyzacji emerytur w Polsce. Z przeprowadzonej przez niego analizy działań i wpływu międzynarodowych podmiotów na kształt reformy z 1999 r., a w szczególności we wprowadzenie OFE, wyłania się przygnębiający obraz ogromnej wieloletnie ingerencji zagranicznej w tej kwestii. Wyłania się także przygnębiający obraz polskiej klasy politycznej, ekspertów i dziennikarzy, podatnych na w istocie niezbyt wyrafinowany proces kupowania poparcia organizowany przez międzynarodowych propagatorów prywatyzacji emerytur (m.in. poprzez staże na amerykańskich uniwersytetach oraz wycieczki do egzotycznych krajów). Na szczególną uwagę zasługują różnorodne działania podjęte przez Amerykańską Agencję ds. Rozwoju Międzynarodowego (USAID). Jak podaje Orenstein, w „Polsce wydała ona 1,4 miliona dolarów na publiczną strategię edukacyjną na rzecz przegłosowania reformatorskiego ustawodawstwa. Pieniądze zostały spożytkowane na dystrybucję ulotek dla związków zawodowych i pracodawców, stworzenie wąskiej grupy dziennikarzy posiadających wiedzę na temat reform oraz wyjazdy studyjne dla dziennikarzy, parlamentarzystów i urzędników państwowych do Argentyny, Chile, Danii i innych krajów. Uczestnicy tych wycieczek zostali wyselekcjonowani przez polskie Biuro Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Systemu Zabezpieczenia Społecznego. Wyjazdy były najdroższym elementem tej kampanii, ale miały także duże znaczenie, przyczyniając się do zmiany punktu widzenia uczestników.”

Istotna jest zawarta w książce informacja, że „W istocie zwolennicy prywatyzacji emerytur w Polsce przekonali działaczy związkowych, że związki zawodowe będą mogły tworzyć własne fundusze emerytalne, co wytworzyło bezpośredni interes tych instytucji wobec reformy”. Pozwala to zrozumieć metodę pozyskania ich poparcia dla prywatyzacji emerytur.

Z pewnymi stwierdzeniami zawartymi w książce Orensteina trudno się jednak zgodzić. I tak nie przystaje już do rzeczywistości jego pogląd, że „w świecie idei wielofilarowy model prywatyzacji emerytur Banku Światowego pozostaje nienaruszony”, a także „że mimo istnienia w niektórych krajach niskich zwrotów i wysokich opłat, w skali świata prywatyzacja emerytur przyspiesza”. Stwierdzeniom tym przeczą fakty w postaci całkowitej likwidacji przymusowego filara kapitałowego (m.in. przez Argentynę, Boliwię, a faktycznie także przez Węgry) lub jego radykalnego ograniczenia niemal przez wszystkie pozostałe kraje, które go wprowadziły. To właśnie te wysokie koszty oraz niskie zwroty z inwestowania, a w większości przypadków ogromne straty, poniesione zwłaszcza w wyniku kryzysu z 2007 r., stały się przyczyną odchodzenia od filara kapitałowego. Można przypuszczać, że gdyby nie ciągle występujące uzależnienie od pożyczek międzynarodowych instytucji finansowych, oraz obawy przed działaniami odwetowymi z ich strony, także duża część z tych pozostałych krajów pozbyłaby się tego wielkiego ciężaru, jakim jest konieczność kierowania ogromnych środków publicznych do prywatnych funduszy emerytalnych. Do krajów ograniczających ten ciężar dołączyła ostatnio m.in. Rosja, która na początku października 2012 r. zapowiedziała redukcję o dwie trzecie składki emerytalnej przekazywanej do funduszy. Gdyby przymusowy filar kapitałowy był dobrym rozwiązaniem, to tak wiele krajów, które w istocie pod międzynarodową presją, stworzyło ten filar, nie podejmowałoby desperackich prób uwolnienia się od niego, a co więcej byłoby ono stosowane w krajach bogatych. Orenstein bardzo interesująco opisuje, jak próbowano przymusowe OFE ustanowić w Stanach Zjednoczonych i jak sromotną klęską zakończyła się kampania prezydenta Busha. Społeczeństwo tego kraju nie zgodziło się, by nawet niewielką część emerytury obowiązkowo uzależnić od efektów inwestowania na rynku finansowym. Trwający od 2007 r. kryzys finansowy potwierdził, że z inwestowaniem tym wiąże się ryzyko ogromnych strat, a instytucje zarządzające funduszami są w stanie przechwycić dla siebie nawet jedną trzecią z kwoty otrzymanych składek. W praktyce to może oznaczać, że im większa część emerytury zależy od tego ryzyka, tym bardziej prawdopodobne jest pozostanie przez członka funduszu emerytalnego bez środków do życia na starość. Tak stało się w Chile, gdzie sprywatyzowano niemal cały system emerytalny, a po 30 latach istnienia obowiązkowych funduszy emerytalnych większość ich członków nie wypracowała nawet minimalnej emerytury i bez zasiłków z budżetu nie miałaby za co przeżyć.

Prywatyzacja emerytur, motywowana była tymi samymi czynnikami, które zadecydowały o prowadzonej w całym świecie od końca lat 80 deregulacji i liberalizacji rynków finansowych oraz ekspansji sektora finansowego. Jak pokazała praktyka procesy te zaowocowały wielokrotnymi kryzysami w gospodarce światowej, w tym kryzysem, który rozpoczął się w 2007 r. i którego skutki będą odczuwalne jeszcze przez długie lata. Uzależnianie od tego ryzyka, a w istocie od gry w ruletkę na rynku finansowym, przyszłych emerytur milionów Polaków, czyli faktycznie środków na przeżycie w okresie starości, jest wielce niesprawiedliwe. Oznacza to potrzebę niezwłocznej likwidacji OFE. Przymusowy filar kapitałowy w Polsce jest efektem ekspansji międzynarodowych instytucji finansowych. Profesorowi Orensteinowi należą się podziękowania i wyrazy uznania, za pokazanie kulisów tej ekspansji. Im więcej Polaków przeczyta jego książkę, tym większa szansa, że Polska całkowicie uwolni się od OFE.

Mitchell A. Orenstein, Prywatyzacja emerytur. Transnarodowa kampania na rzecz reformy zabezpieczenia społecznego, (Privatizing pensions: the transnational campaign for social security reform), Wyd. Polskie Towarzystwo Ekonomiczne, Warszawa 2013