Jak uregulować grunty spółdzielni? Rządowy projekt to pozory

Poselski projekt ustawy o ostatecznym uporządkowaniu stanu prawnego gruntów spółdzielni mieszkaniowych z dnia 17 kwietnia 2026 r. to pierwszy w historii procesu legislacyjnego projekt ustawy, który może całościowo uregulować sytuację prawną gruntów nieuregulowanych np. głośny problem sytuacji prawnej mieszkańców Spółdzielni Mieszkaniowej Koło w Warszawie, którzy padli ofiarą dzikiej reprywatyzacji – wskazuje prof. SANS dr Piotr Pałka, radca prawny i wspólnik DERC PAŁKA Kancelaria Radców Prawnych.

Dotyczy on wprowadzenia - ustawowego roszczenia spółdzielni o przeniesienie własności lub oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste; pierwszeństwa roszczeń spółdzielni wobec roszczeń reprywatyzacyjnych; terminu 12 miesięcy na wydanie decyzji przez właściwy organ - po jego bezskutecznym upływie kompetencja przechodzi na ministra właściwego ds. budownictwa albo ministra ds. administracji publicznej; nabycia własności albo użytkowania wieczystego przez spółdzielnię z mocy prawa, jeżeli stan prawny gruntu nie zostanie uregulowany w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, a także zawieszenia i umorzenia postępowań o opłaty za bezumowne korzystanie z gruntu. Jest to projekt, który w całości realizuje postulaty zgłaszane przez samych członków spółdzielni mieszkaniowych oraz uwzględnia konstrukcję prawną projektu opracowanego przez Związek Rewizyjny Spółdzielni Mieszkaniowych RP.

Projektowana ustawa ma na celu ostateczne i kompleksowe uregulowanie stanów prawnych gruntów, na których spółdzielnie mieszkaniowe wznosiły osiedla w okresie gospodarki planowej. Problem ten od dziesięcioleci nie doczekał się skutecznego rozwiązania legislacyjnego, mimo wielokrotnych nowelizacji ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Projekt pozwoli naprawić poważne skutki społęczne

Bezpośrednim impulsem legislacyjnym jest uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 2013 r., sygn. III CZP 104/12, w której stwierdzono, że spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu ustanowione w budynku położonym na gruncie, do którego spółdzielni nie przysługuje własność ani użytkowanie wieczyste, stanowi jedynie ekspektatywę tego prawa, a założenie księgi wieczystej w celu jej ujawnienia jest niedopuszczalne. Uchwała ta, choć w pełni zgodna z zasadą superficies solo cedit wyrażoną w art. 48 Kodeksu cywilnego, wywołuje poważne skutki społeczne: uniemożliwia zakładanie ksiąg wieczystych dla lokali objętych tymi prawami, a w konsekwencji uniemożliwia zaciąganie kredytów hipotecznych przez ich posiadaczy. Dotknięci są tym stanem są tysiące członków spółdzielni mieszkaniowych w całej Polsce.

Projektowana ustawa realizuje ponadto wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2010 r., sygn. P 34/08, z którego wynika obowiązek ustawodawcy przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia stanu prawnego nieruchomości i ujawnienia jej właściciela. Ustawa wypełnia ten konstytucyjny nakaz poprzez wprowadzenie skonkretyzowanego trybu administracyjnego, wraz z terminami i mechanizmami subsydiarnymi na wypadek bezczynności właściwych organów.

Spółdzielnie mieszkaniowe budowały osiedla w Polsce w warunkach gospodarki planowej, najczęściej jako jednostki wykonujące plany inwestycyjne Państwa. Grunty były im przydzielane w drodze decyzji administracyjnych, lecz bez przeniesienia prawa własności – wyłącznie w formie prawa zarządu lub posiadania. Stan ten był tolerowany przez dziesięciolecia, a spółdzielnie – działając w dobrej wierze i finansując budowę ze środków własnych, wkładów członków oraz kredytów bankowych – wznosiły budynki, nie mając tytułu prawnego do gruntu.

Znaczna część spółdzielni mieszkaniowych nadal nie posiada tytułu prawnego do gruntów

Transformacja ustrojowa z 1990 r. nie przyniosła automatycznego uregulowania tej kwestii. Art. 204 u.g.n. przewiduje co prawda mechanizm porządkowania stanów prawnych gruntów, jednakże jego stosowanie napotyka w praktyce liczne przeszkody: przewlekłość postępowań, spory kompetencyjne między organami, a także zbieg roszczeń reprywatyzacyjnych byłych właścicieli gruntów. Efektem jest sytuacja, w której znaczna część spółdzielni mieszkaniowych w Polsce nadal nie posiada tytułu prawnego do gruntów, na których od kilkudziesięciu lat stoją budynki mieszkalne zamieszkałe przez tysiące rodzin.

Niezałatwienie tej kwestii obciąża w dominującym stopniu Państwo, które przez dziesięciolecia czerpało korzyści z budownictwa spółdzielczego realizowanego de facto na jego gruntach. Dotychczasowy stan prawny, oparty na art. 204 u.g.n., wymaga prowadzenia postępowań administracyjnych w oparciu o przepisy o charakterze ogólnym, bez terminów zawitych ani mechanizmów wymuszających na organach sprawne działanie. W przypadku zbiegu roszczeń reprywatyzacyjnych postępowania ulegają zawieszeniu lub trwają przez lata, nie dając spółdzielniom ani ich członkom żadnej pewności prawnej.

Projektowana ustawa wprowadza w to miejsce kompleksowy, szczególny tryb postępowania oparty na następujących założeniach normatywnych. Spółdzielnia mieszkaniowa uzyskuje ustawowe roszczenie o przeniesienie prawa własności lub zawarcie umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste (art. 5 ust. 1 projektu). W przypadku zbiegu z roszczeniami reprywatyzacyjnymi ustawie przyznaje spółdzielni prawo pierwszeństwa (art. 2 i art. 5 ust. 2 projektu) – co stanowi zasadniczą zmianę w stosunku do stanu obecnego, w którym zbieg taki paraliżuje postępowania. Jeżeli właściwy organ nie wyda ostatecznej decyzji w terminie 12 miesięcy od złożenia wniosku, kompetencja przechodzi na ministra właściwego do spraw budownictwa lub ministra właściwego do spraw administracji publicznej (art. 6 ust. 6 projektu). Wreszcie, jeżeli stan prawny gruntu nie zostanie uregulowany w terminie 24 miesięcy od wejścia w życie ustawy, spółdzielnia nabywa własność albo użytkowanie wieczyste gruntu z mocy prawa (art. 12 projektu) – co eliminuje możliwość dalszego przeciągania sprawy.

Projekt wprowadza również zmiany w u.g.n. (art. 13 projektu), uzupełniając katalog podziałów nieruchomości, pierwszeństwo nabycia oraz katalog sytuacji, w których nie stosuje się przepisów o ochronie lokatorów.

W porównaniu ze stanem dotychczasowym projektowane rozwiązania w sposób zasadniczy przyspieszają i upraszczają procedury, jednoznacznie rozstrzygają kwestię pierwszeństwa roszczeń oraz eliminują stan niepewności prawnej dotykający zarówno spółdzielnie mieszkaniowe, jak i ich członków.

Nastąpi poprawa pewności obrotu nieruchomościami

Skutkiem wejścia w życie ustawy będzie unormowanie stanu prawnego gruntów spółdzielni mieszkaniowych, co bezpośrednio przełoży się na możliwość zakładania ksiąg wieczystych dla lokali objętych dotychczas jedynie ekspektatywą spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Umożliwi to posiadaczom tych praw zaciąganie kredytów hipotecznych, dokonywanie obrotu lokalami oraz pełną realizację uprawnień własnościowych. Jest to zagadnienie o istotnym znaczeniu społecznym i dotyczy setek tysięcy obywateli zamieszkujących budynki spółdzielcze na gruntach nieuregulowanych.

Z gospodarczego punktu widzenia ustawa przyczyni się do poprawy pewności obrotu nieruchomościami, wzrostu dostępności finansowania hipotecznego oraz ograniczenia wieloletnich sporów administracyjnych i sądowych generujących koszty po stronie zarówno stron postępowań, jak i organów administracji publicznej.

Projektowana ustawa nie spowoduje skutków finansowych dla budżetu Państwa. Koszty postępowań, w tym ewentualnych podziałów nieruchomości, ponosi spółdzielnia mieszkaniowa (art. 8 projektu). Przewidziane w art. 12 ust. 3 projektu odszkodowanie dla byłych właścicieli nieruchomości w wysokości 20 proc. jest spłacane przez użytkownika wieczystego w ramach opłaty za użytkowanie wieczyste, a nie ze środków budżetowych.

Projektowana ustawa nie pociąga za sobą obciążenia budżetu państwa ani budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Wszelkie koszty związane z postępowaniem, w tym koszty podziału nieruchomości, ponosi spółdzielnia mieszkaniowa. Zobowiązania odszkodowawcze, o których mowa w art. 12 ust. 3 projektu, są finansowane przez użytkownika wieczystego jako element opłaty za użytkowanie wieczyste.

Natomiast opublikowany w dniu 13 stycznia 2026 r. rządowy projekt ustawy o uregulowaniu gruntów w spółdzielniach mieszkaniowych tych gruntów wcale nie reguluje. Zawarte w nim rozwiązania to tylko pozorne działania, które mają stwarzać wrażenie rozwiązania problemu miliona obywateli. 

W dniu 13 stycznia 2026 r. na stronach Rządowego Centrum Legislacji ukazał się bowiem projekt ustawy, który tych problemów nie rozwiązuje, a wręcz je powiela. W projekcie zawarto bowiem rozwiązanie, zgodnie z którym spółdzielniom mieszkaniowym przysługuje jedynie żądanie ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz nieodpłatne przeniesienie własności położonych na nich budynków, ale sama ustawa nie przesądza o nabyciu prawa użytkowania wieczystego czy prawa własności gruntów po spełnieniu się określonych przesłanek czy upływie określonego terminu na wydanie decyzji administracyjnej. Co gorsza w art. 5 projektu ustawy proponuje się wręcz mechanizm w świetle którego te spółdzielnie, które już toczą postępowania sądowe od wielu lat o uregulowanie gruntów musiałyby de facto zrzec się swoich roszczeń, aby wystąpić w trybie administracyjnym proponowanym projektem ustawy, który w dodatku daje jedynie możliwość wystąpienia z żądaniem ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, a nie przesądza że to prawo zostanie ustanowione. Jeżeli bowiem jest prowadzone postępowanie przed sądem powszechnym lub Sądem Najwyższym, po otrzymaniu żądania rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego właściwy organ wszczyna i jednocześnie zawiesza postępowanie o wydanie decyzji do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny lub Sąd Najwyższy, a to oznacza kolejne lata stanu z nieuregulowanym gruntem.

Ponadto wydawana decyzja administracyjna przez jednostki samorządu terytorialnego albo przez starostę stanowić ma jedynie podstawę do zawarcia umowy użytkowania wieczystego, czyli może taka umowa może w ogóle nie zostać zawarta. Brakuje więc w ministerialnej ustawie chociażby zapisów w świetle których Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego lub ich związki nie mogą uzależniać oddania spółdzielni mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste działki gruntu lub działek gruntu, z których spółdzielnia mieszkaniowa korzysta na cele statutowe, od zobowiązania spełnienia warunku lub świadczenia, które nie wynikają z niniejszej ustawy lub ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Prof. Piotr Pałka, radca prawny i wspólnik DERC PAŁKA Kancelaria Radców Prawnych

»» Odwiedź wgospodarce.pl na GOOGLE NEWS, aby codziennie śledzić aktualne informacje