Między ochroną rynku a paraliżem biznesu. Jak uzdrowić polskie urzędy regulacyjne?

Polskie urzędy nadzorcze, zamiast wspierać dynamikę gospodarczą i stymulować prywatne inwestycje, coraz częściej uciekają w bezpieczną nadregulację oraz mechaniczne karanie. Podczas oficjalnej premiery nowego raportu Fundacji Centrum Strategii Rozwojowych oraz towarzyszącej jej debaty eksperckiej, uczestnicy spotkania postawili ciekawą diagnozę: bez zmiany kultury urzędniczej, przełamania formalizmu i otwarcia na merytoryczny dialog, Polska nie zdoła zamknąć luki produktywności wobec najbardziej rozwiniętych gospodarek Europy.

Premiera raportu Centrum Strategii Rozwojowych pt. „Wpływ działalności organów nadzoru na konkurencyjność gospodarczą i dobrobyt konsumentów” odbyła się w warszawskim Centrum Prasowym Foksal. Publikacja poddaje szczegółowej analizie działalność czterech kluczowych dla polskiej gospodarki i codziennego życia obywateli regulatorów: Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK), Urzędu Regulacji Energetyki (URE), Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) oraz Urzędu Transportu Kolejowego (UTK). Wokół wniosków z raportu oraz proponowanych w nim systemowych reform wywiązała się niezwykle ciekawa debata, w której udział wzięli eksperci: Radosław Żydok – redaktor merytoryczny raportu i ekspert CSR, Michał Czarnik – ekspert ds. regulacji z Instytutu Sobieskiego, dr Tomasz Sińczak – prezes Forum Konsumentów oraz dr Piotr Głowacki – doradca Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

Gra o produktywność

Główną tezą, wokół której autorzy raportu i paneliści zorganizowali dyskusję, jest przekonanie, że o konkurencyjności polskiej gospodarki nie decyduje sam poziom i gęstość regulacji, lecz jakość oraz sposób ich egzekwowania przez urzędników. Jak zauważył otwierający spotkanie Radosław Żydok: „Moda na deregulację nie może przesłonić nam uczciwego osądu – istnieją rynki, które wymagają nadzoru i ścisłej regulacji. Jednocześnie trzeba uczciwie powiedzieć, że diabeł tkwi w szczegółach – regulacja regulacji nierówna. Złe regulacje, zarówno ich litera, jak i praktyka stosowania, mają większe znaczenie dla nas – wciąż doganiających czołówkę – niż dla liderów gospodarczych”.

Jeśli ramy regulacyjne są zbyt ścisłe i nieelastyczne, krajowe firmy wprowadzają innowacje znacznie wolniej i ostrożniej, co przekłada się na wolniejszy wzrost płac pracowników. Co szczególnie istotne, koszty regulacyjne w Polsce mają charakter wybitnie regresywny. „Najmocniej obciążają one sektor MŚP – tłumaczył Żydok. O ile wielkie korporacje mogą pozwolić sobie na rozbudowane działy compliance, stały monitoring prawa i wsparcie najdroższych, wyspecjalizowanych kancelarii prawnych, o tyle dla mniejszych, krajowych firm sformalizowany gorset biurokracji staje się barierą nie do pokonania, często dławiąc ich rozwój w zarodku.

Głównym źródłem tych problemów jest trwanie przy twardej zasadzie pisemności postępowania. W efekcie aż 78,1 proc. polskich przedsiębiorców wskazuje nadmiernie sformalizowany, papierowy tryb postępowań jako kluczową barierę w działalności gospodarczej. W dobie komunikacji mailowej i chatbotów, urzędnicy nadal wymagają wymiany papierowych pism i oczekiwania 14 dni na odpowiedź.

Efekt „kanara”

Niezwykle trafną, choć gorzką metaforę opisującą obecną filozofię działania polskich urzędów nadzorczych zaproponował prowadzący debatę redaktor Maciej Wośko.

„Mam wrażenie, że jesteśmy świadkami sprowadzania kluczowych urzędów regulacyjnych i kontrolnych do roli konduktora, a mówiąc wprost ‘kanara’, który – sprawdzając - niczym bilety w pociągu - jedynie zgodność działań przedsiębiorstw z unijnymi i krajowymi przepisami – skupia się wyłącznie na mechanicznym wyłapywaniu uchybień i nakładaniu kar”.

Wośko wskazał, że dążenie do dynamicznego rozwoju gospodarczego i wzrostu inwestycji prywatnych wymaga, aby całe otoczenie regulacyjne wspierało biznes, zamiast uciekać w bezpieczną nadregulację i jałowy formalizm.

Diagnozę tę ilustrują statystyki UOKiK, gdzie w ostatnich latach obserwowany jest bezprecedensowy „wyścig na wysokość kar”, nakładanych przez ten urząd lawinowo – jeszcze w 2022 roku ich nominalna wartość wynosiła 430 milionów złotych, podczas gdy w 2024 roku było to już 937 milionów złotych (w latach 2021–2025 łączna pula kar przekroczyła 3,6 miliarda złotych). Problem tkwi jednak w tym, że realna ściągalność tych sankcji wynosi zaledwie około 25 proc. Wynika to z faktu, że kary nakładane na potężne podmioty, skutecznie są zaskarżane do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (SOKiK). A statystyki sądowe są dla bezlitosne: te uchylają lub modyfikują aż 43 proc. zaskarżonych decyzji prezesa UOKiK (15 proc. decyzji jest całkowicie uchylanych, a 28 proc. ulega modyfikacjom, głównie w zakresie wymiaru kar) – wynika z raportu Centrum.

Do kwestii tej odniósł się dr Tomasz Sińczak, Prezes Forum Konsumentów, który zauważył, że polityka pokazowej surowości i medialnego piętnowania dużych koncernów wcale nie wywołuje u nich „efektu mrożącego”.

„Te koncerny czują się stosunkowo bezpiecznie, dlatego pozwalają sobie na coraz więcej” – podkreślił ekspert. Ponieważ kapitał jednak ma narodowość, globalni gracze dysponują instrumentami pozwalającymi im na długoletnie batalie sądowe. W efekcie ofiarami braku dialogu stają się polscy konsumenci oraz mniejsi przedsiębiorcy z sektora MŚP, którzy nie mają zasobów na walkę z urzędniczą machiną.

Dr Sińczak podał jaskrawy przykład negatywnych skutków barier regulacyjnych w transporcie kolejowym. Czeski przewoźnik RegioJet starał się o wejście na polskie trasy krajowe, napotykając jednak na opór ze strony Urzędu Transportu Kolejowego (UTK), który rozpatrywał wniosek o otwarty dostęp do torów przez aż 19 miesięcy. Działania te, noszące znamiona ochrony monopolu państwowego przewoźnika PKP Intercity, doprowadziły do ostatecznego wycofania się Czechów z polskich. 

„Konsument oczywiście oberwał, ponieważ stracił możliwość wykorzystania na swoją korzyść normalnej gry cenowej, jaka by się wytworzyła” – argumentował prezes Forum Konsumentów.

Gdzie leży granica niezależności?

Niezwykle ważny wątek debaty dotyczył niezależności instytucji regulacyjnych, która – choć gwarantowana ustawowo i zakorzeniona w prawie unijnym – w polskich realiach bywa poddawana silnym naciskom politycznym oraz branżowym.

Michał Czarnik, ekspert Instytutu Sobieskiego, zwrócił uwagę, że o ile bezpośrednie naciski rządu (czego skrajnym przejawem było administracyjne mrożenie cen energii przez URE) są powszechnie dostrzegane, o tyle niemal pomija się problem braku niezależności regulatorów od samej branży, którą mają nadzorować.

Doskonałym tego przykładem był publiczny spór pomiędzy UOKiK a Komisją Nadzoru Finansowego (KNF) dotyczący tzw. sankcji kredytu darmowego. UOKiK jednoznacznie bronił praw konsumentów i kredytobiorców, podczas gdy KNF stanął po stronie banków, argumentując swoje stanowisko rzekomym zagrożeniem dla stabilności systemu finansowego.

„Działania KNF w ostatnich latach sprowadzają się w wielu konkretnych postępowaniach do reprezentowania interesów instytucji finansowych zamiast interesów konsumentów. (…) Mamy wyraźnie niezależny, bez wątpienia niezależny od polskich władz organ – TSUE – który rozstrzygnął sprawę merytorycznie na gruncie obowiązującego prawa i powiedział wyraźnie, że KNF nie miał racji, bo po prostu przyłączał się w tych stanowiskach do banków” - stwierdził Czarnik.

Ekspert postulował, aby wzorem innych państw europejskich, dokonać głębokiej konsolidacji rozproszonych organów nadzorczych w jeden silny i niezależny urząd.

Do tezy o ograniczaniu niezależności regulatorów odniósł się dr Piotr Głowacki. Doradca Prezydenta RP, prezentując bardziej zniuansowany, państwowy punkt widzenia zauważył, że postulat całkowitego uniezależnienia urzędów od wpływu politycznego budzi kontrowersje, ponieważ państwo i demokratycznie wybrani politycy potrzebują sprawczości, aby przełamywać tzw. imposybilizm. 

„Jeżeli będziemy obudowywać kolejne instytucje walorem niezależności, to ten imposybilizm w jakiś sposób tak znów budujemy? Demokratycznie wybrani politycy dochodzą do władzy, chcą zrealizować określone postulaty i nagle okazuje się, że niewiele mogą, ponieważ mają niezależnych ekspertów kierujących się jakąś merytoryczną, teoretycznie pozaekonomiczną i pozapolityczną logiką” – ostrzegał doradca Prezydenta.

Strach przed kontrolą

Jako wieloletni audytor wewnętrzny w sektorze finansów publicznych, dr Piotr Głowacki rzucił zupełnie nowe, psychologiczne światło na przyczyny paraliżującego polskie urzędy formalizmu i trzymania się papierowych procedur.

„Jestem wręcz przekonany, że ta urzędnicza skłonność do nadmiernego formalizmu, pisemności wynika także ze świadomości, że prędzej czy później „zostanę skontrolowany”. Przyjdzie audyt, przyjdzie NIK i trzeba będzie się wytłumaczyć” – wyjaśniał.

Zdaniem Głowackiego, urzędnik w obawie przed oskarżeniami o faworyzowanie biznesu chroni się za barierą „zgodności kwitów w teczkach”, co całkowicie eliminuje merytoryczną elastyczność i chęć pomocy przedsiębiorcy. Aby to zmienić, konieczna jest głęboka reforma mentalności samych instytucji kontrolnych, w tym Najwyższej Izby Kontroli – apelował doradca Prezydenta. Kontrolerzy muszą porzucić rolę „żandarmów” oceniających wyłącznie formalną zgodność z literą prawa, a zacząć rozliczać urzędników z efektywności, celowości oraz dbałości o realny interes publiczny.

Cztery reformy

Aby poprawić polski system nadzoru bez konieczności rewolucyjnego wywracania stolika czy zmian konstytucyjnych, eksperci Centrum Strategii Rozwojowych zaproponowali w raporcie cztery konkretne reformy systemowe. To instytucjonalizacja dialogu prewencyjnego i wdrożenie sformalizowanych konsultacji przed wszczęciem właściwego postępowania oraz procedury samooczyszczenia. Zdaniem ekspertów pozwoli to przedsiębiorcom na korektę błędów i dostosowanie oferty do wymogów prawa na wczesnym etapie, bez konieczności wchodzenia na drogę kosztownych sporów sądowych, przy jednoczesnym obniżeniu ewentualnego wymiaru kar. Proponuje się też formalne mechanizmy koordynacji działań urzędów nadzorczych, jak choćby wprowadzenie dwustronnych protokołów rozgraniczających kompetencje nakładających się jurysdykcji różnych urzędów oraz utworzenie stałego forum konsultacyjnego przy Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Kolejnym postulatem jest obowiązkowa ewaluacja decyzji, czyli wdrożenie systemowej oceny skutków ekonomicznych dla decyzji o największej wadze. Nie bez znaczenia jest tez postulowane wzmocnienie analityczne SOKiK i powołanie stałego, niezależnego panelu biegłych ekonomistów przy Sądzie Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w tym - wprowadzenie specjalizacji cyfrowej sędziów oraz przyspieszenie procedur odwoławczych.

Grunt do zmian

Czy rekomendacje Centrum Strategii Rozwojowych i postulaty wyrażone przez uczestników debaty dotyczącej wpływu działalności organów nadzoru na gospodarkę narodową trafią na odpowiedni grunt legislacyjny? Zwrócił na to uwagę doradca Prezydenta, wskazując na trwające prace nad zmianami w Konstytucji RP. Być może to właśnie ten moment, by dokładnie przyjrzeć się efektywności, niezależności i „zaradności” polskich instytucji nadzorczych.

MW, Zespół wGospodarce.pl

Pełny raport CSR dostępny jest na stronie Centrum: https://fundacjacsr.pl/wplyw-dzialalnosci-organow-nadzoru-na-konkurencyjnosc-gospodarcza-i-dobrobyt-konsumentow/

»» Odwiedź wgospodarce.pl na GOOGLE NEWS, aby codziennie śledzić aktualne informacje

»» O bieżących wydarzeniach w gospodarce i finansach czytaj tutaj:

Najnowszy pakiet Tuska: Ceny Paliw Wyżej!

Nasza składka w Unii gwałtownie rośnie

Gotówka to wolność i bezpieczeństwo

»»Rząd Tuska likwiduje popularną ulgę podatkową – oglądaj „Piątkę wGospodarce” w telewizji wPolsce24