49 województw - za czy przeciw?

Ponowne pojawienie się w debacie publicznej tematu przywrócenia 49 województw wynika z coraz powszechniejszego przekonania, że obecny ustrój terytorialny wymaga korekty. Niezależnie od doraźnych intencji politycznych jakie mogą towarzyszyć wysuwanym propozycjom, nie ulega wątpliwości, że mamy do czynienia z rzeczywistym problemem  niedoskonałości podziału administracyjnego i związanej z tym słabej organizacji aparatu administracji publicznej: państwowej i samorządowej.

Problemem Polski jest nadmierne skupienie życia społeczno-gospodarczego w nielicznych ośrodkach. Widać przepaść pomiędzy Warszawą a resztą kraju. Poza stolicą  wyróżnia się zaledwie kilka największych metropolii. Kolejne duże dysproporcje występują między miastami wojewódzkimi a tak zwaną prowincją. Kraj liczący prawie 40 milionów mieszkańców stać jednak na więcej niż kilka (czy nawet kilkanaście) centrów będących lokalnymi biegunami wzrostu.

Czy zatem proponowany model 49 województw jest słuszny?

Nie ulega wątpliwości, że  celem dla Polski powinno być  zwiększenie policentryczności. Czy do tego konieczna jest zmiana podziału terytorialnego? Teoretycznie – nie. Dobrze prowadzona polityka regionalna powinna uwzględniać fakt, iż miasta wojewódzkie mają przewagę nad innymi i zapewnić odpowiednie mechanizmy wyrównywania szans. To zresztą buńczucznie zapowiadano przy ostatniej reformie. Zapowiedzi te nie zostały jednak zrealizowane: wciąż brak preferencji dla ośrodków, które nie są siedzibami organów władzy wojewódzkiej. Ta nierówność znajduje swoje odzwierciedlenie chociażby w  krajowych dokumentach planistycznych, gdzie formalny, wyższy status administracyjny ośrodka jest podstawą dodatkowego wyróżnienia go w hierarchii osadniczej. A zatem, okazuje się, iż rozwiązanie tego problemu bez zmiany ustroju terytorialnego jest w praktyce mało prawdopodobne.

Jednym ze sposobów zwiększenia liczby ośrodków będących lokalnymi centrami rozwoju jest rozszerzenie modelu województw dwubiegunowych. Doświadczenia są pozytywne. Przykładem może być polityka przestrzenna województwa kujawsko-pomorskiego: bardziej docenione są tam nie tylko Bydgoszcz i Toruń, ale także inne miasta. Konieczność zachowania równowagi pomiędzy dwoma stolicami jest korzystna dla całego regionu. Upowszechnienie tego modelu może być wręcz skuteczniejsze niż zwiększanie liczby województw monocentrycznych.

Drugim sposobem jest dążenie do większej równowagi pomiędzy województwami. Jeśli zakładamy, iż mają one pełnić te same zadania, to obecne różnice wielkościowe – sięgające 1:5 – są dysfunkcjonalne. Zatem – albo zmniejszenie największych, albo zniesienie najmniejszych województw. Jeżeli zaś nie podważamy zasadności istnienia opolskiego i świętokrzyskiego, racjonalne będzie zmniejszenie mazowieckiego. Nadal nie musi to jednak oznaczać tworzenia nowych jednostek. Zamiast nich wystarczy  powiększyć województwa sąsiednie, w szczególności o niewielkiej liczbie ludności.

Tworzenie dodatkowych województw może okazać się celowe w obszarach, gdzie sąsiadują ze sobą największe ludnościowo jednostki. Prócz mazowieckiego są to: śląskie, łódzkie, małopolskie i wielkopolskie. Warunek: nowe województwa muszą być porównywalne wielkościowo z obecnymi. W tym świetle słuszne byłoby powołanie nie więcej niż kilku nowych jednostek. I tak otrzymujemy układ 21-23 województw. Średnia wielkość: 1,75 miliona mieszkańców. Ponieważ samodzielny region musi przekraczać pewien próg ludnościowy (od około 1 miliona mieszkańców) wprowadzenie modelu 49 województw powoduje zbyt duże rozdrobnienie i nie daje gwarancji należytego rozwoju.

Natomiast z punktu widzenia organizacji administracji państwowej pytanie o zasadność wprowadzenia modelu 49 województw jest w istocie pytaniem o sens istnienia powiatów w dotychczasowym kształcie. Niewątpliwie przyjęcie koncepcji małych województw byłoby rozwiązaniem korzystniejszym z punktu widzenia organizacji organów administracji państwowej. Chodzi tu zwłaszcza o zastąpienie ponad 300 powiatowych komend policji i straży pożarnej liczbą ok. 50 komend wojewódzkich.

Podkreślić przy tym trzeba, że chodzi tu o ograniczenie tylko struktur biurokratycznych obu służb, a nie o ograniczenie liczby jednostek strażackich czy posterunków policji. W wypadku policji liczba posterunków, wręcz powinna ulec odbudowie (powiększeniu), w związku z fatalnymi w skutkach decyzjami o ich likwidacji przeprowadzonymi przez rząd PO-PSL.

W praktyce sześciokrotnie – siedmiokrotnie mniejsza liczba komend oznacza nie tylko ograniczenie kosztów stricte biurokratycznych, ale też pozwala na bardziej efektywne wykorzystywanie struktur. Komendy te obejmowałyby obszar większy od przeciętnego powiatu, a zarazem mniejszy od dużego województwa, co jest korzystnym rozwiązaniem z punktu widzenia koordynacji działań związanych z bezpieczeństwem i ochroną ludności. W kuluarach, część policjantów i strażaków przyznaje, że dla koordynacji działań rożnych służb, tworzenia planów działania, siatek bezpieczeństwa, dysponowania środkami etc., obszar powiatu często jest zbyt mały, a z kolei województwa zbyt duży.

O tym jak dalece struktura powiatowa jest nieefektywna w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom świadczy fiasko próby budowy w oparciu o powiaty systemu powiadamiania ratunkowego (system telefonu 112). W perspektywie organizacji administracji państwowej powrót do koncepcji 49 województw nie musi wcale oznaczać zarzucenia polityki rozwoju regionalnego i idei istnienia regionów - dużych województw. Chodzi tu raczej o zastąpienie (przynajmniej w odniesieniu do administracji państwowej) dotychczasowego modelu: gmina, powiat, województwo, modelem:  gmina, małe województwo i duży region.



Paweł Soloch i dr Łukasz Zaborowski

Eksperci Instytutu Sobieskiego

--------------------------------------------------------

--------------------------------------------------------

Polecamy wSklepiku.pl książkę autorstwa Łukasza Zaborowskiego "Podział kraju na województwa"