Czy rzeczywiście potrzebujemy 49 województw?
Do debaty publicznej wraca sprawa podziału administracyjnego państwa. Wrócić musiała, zważywszy, że już na etapie reformy w roku 1999 zaprzeczono przyjętym wówczas założeniom. Dziś zatem nie sposób przeczyć, że obecny ustrój terytorialny wymaga korekty. I oto pojawia się koncepcja powrotu do układu 49 województw. Czy to dobry pomysł? Zapytajmy wpierw o cel, a potem, czy proponowany środek jest właściwy.
Cel – zwiększenie policentryczności kraju – niewątpliwie jest słuszny. Problemem polskiej przestrzeni jest nadmierne skupienie życia społeczno-gospodarczego w nielicznych ośrodkach. Widać przepaść pomiędzy Warszawa, a resztą kraju. Dalej wyróżnia się kilka największych metropolii. Kolejna dysproporcja występuje między miastami wojewódzkimi a tak zwaną prowincją. Tymczasem wydaje się, iż kraj liczący prawie 40 milionów mieszkańców stać na więcej biegunów wzrostu.
W jaki sposób to osiągnąć? Czy konieczna jest zmiana podziału terytorialnego? Teoretycznie – nie. Dobrze prowadzona polityka regionalna powinna uwzględniać fakt, iż miasta wojewódzkie mają przewagę nad innymi, i zapewnić odpowiednie mechanizmy wyrównywania szans. To zresztą buńczucznie zapowiadano przy ostatniej reformie. Nic z tego nie wyszło: wciąż brak preferencji dla ośrodków pozbawionych funkcji administracyjnej. Jest jeszcze gorzej: w krajowych dokumentach planistycznych status administracyjny ośrodka jest podstawą dodatkowego wyróżnienia go w hierarchii osadniczej. Okazuje się, iż rozwiązanie tego problemu bez zmiany ustroju terytorialnego jest w praktyce mało prawdopodobne.
Jaka zatem korekta? Zwróćmy uwagę, iż cały czas mówimy nie o granicach województw, a jedynie o liczbie miast wojewódzkich. Granice są wprawdzie ważne z innych przyczyn, ale nie mają zasadniczego znaczenia dla policentryczności, o którą nam tutaj chodzi. Dla jej zwiększenia wystarczającym rozwiązaniem jest rozszerzenie modelu województw dwubiegunowych. Doświadczenia są pozytywne. Przykładem może być polityka przestrzenna województwa kujawsko-pomorskiego: bardziej docenione są tam nie tylko Bydgoszcz i Toruń, ale także inne miasta. Konieczność zachowania równowagi pomiędzy dwoma stolicami jest korzystna dla całego regionu. Upowszechnienie tego modelu może być wręcz skuteczniejsze niż zwiększanie liczby województw monocentrycznych.
Drugi postulat to dążenie do większej równowagi pomiędzy województwami. Jeśli zakładamy, iż mają one pełnić te same zadania, to obecne różnice wielkościowe – sięgające 1:5 – nie są uzasadnione. Zatem – albo zmniejszenie największych, albo zniesienie najmniejszych województw. Jeżeli zaś nie podważamy zasadności istnienia opolskiego i świętokrzyskiego, to racjonalne będzie zmniejszenie mazowieckiego. Ale to nadal nie musi oznaczać tworzenia nowych jednostek. Zamiast tego można powiększyć województwa sąsiednie, w szczególności te niewielkie ludnościowo.
A dodatkowe województwa? Ich utworzenie może być celowe w obszarach, gdzie sąsiadują ze sobą największe ludnościowo jednostki. Prócz mazowieckiego są to: śląskie, łódzkie, małopolskie i wielkopolskie. Warunek: by nowe województwa były porównywalne wielkościowo z obecnymi. W tym świetle słuszne byłoby powołanie nie więcej niż kilku nowych jednostek. I tak otrzymujemy układ 21-23 województw. Średnia wielkość: 1,75 miliona mieszkańców.
A wariant 49 jednostek? Edward Gierek nie ukrywał, iż celem reformy w roku 1975 było zniszczenie tradycyjnych więzi regionalnych. Województwa ani nie były spójne pod względem historyczno-kulturowym, ani nie nawiązywały do sieci osadniczej. Cała struktura była niezrównoważona wielkościowo. Miastami wojewódzkimi zostały niewielkie ośrodki. Owszem, rozwinęły się, ale tylko na poziomie – jak to dziś nazywamy – subregionalnym. Ich sieć była tak gęsta, że nie starczyło dla wszystkich przestrzeni. Samodzielny region musi przekraczać pewien próg ludnościowy, by uzasadnione było budowanie infrastruktury społecznej wyższego rzędu. Dlatego po roku 1975 wiele instytucji publicznych i tak działało w układzie dawnych 17 województw.
Podsumowując, ewolucja, nie rewolucja. Oceńmy trzeźwo obecny układ: jakie ma wady, a jakie zalety, przede wszystkim zaś -co jest w nim niekonsekwentne. Ustalmy racjonalne oczekiwania, a następnie obiektywne zasady korekty. I spróbujmy przywrócić równowagę – w podziale terytorialnym i w możliwościach rozwoju regionów.
dr Łukasz Zaborowski
