Polski „Paragraf 22” w nowych przepisach dla spółdzielni mieszkaniowych

O ewidentnych błędach i niechlujstwie, które może prowadzić do paraliżu spółdzielni mieszkaniowych, zmianach przygotowanych w małej i dużej nowelizacji ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz ustawy Prawo spółdzielcze z ekspertem prawa spółdzielczego, dr. Piotrem Pałką, profesorem Sopockiej Akademii Nauk Stosowanych, wspólnikiem w kancelarii DERC PAŁKA rozmawia Maciej Wośko.

Maciej Wośko: Panie profesorze, muszę przyznać, że byłem przekonany, że spółdzielnie mieszkaniowe, generalnie cały ruch spółdzielczy, oczekują zmian w przepisach, że nowelizacja prawa spółdzielczego jest wyczekiwana i pożądana. Tymczasem jak czytam pana wypowiedzi w mediach – mamy chaos, bałagan i potencjał do nieporozumień, które mogą kończyć się w sądach… Delikatnie rzecz ujmując.

Prof. SANS dr Piotr Pałka: Panie redaktorze, tak, celem tej zmiany w przepisach - tzw. małej nowelizacji, miało być m.in. uporządkowanie kwestii pełnomocnictw udzielanych przez członków spółdzielni. W niektórych spółdzielniach mieszkaniowych dochodziło do prób wyłudzania pełnomocnictw na przykład od osób starszych, mieliśmy do czynienia z wprowadzeniem w błąd co do udzielonego pełnomocnictwa. I sam byłem jedną z pierwszych osób w Sejmie, które zwracały uwagę na potrzebę zmiany w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych, aby dać członkom możliwość uregulowania tych zasad w statucie. Tak aby sami członkowie mogli decydować, czy chcą tę instytucję, a w konsekwencji żeby mogli na przykład w statucie w ogóle wyłączyć instytucję pełnomocnictwa.

I wtedy musieliby brać udział wyłącznie osobiście?

Tak, ale to byłaby świadoma i autonomiczna decyzja członków spółdzielni. Tymczasem ustawodawca wyszedł niestety z założenia, że wie lepiej niż członkowie, obywatele i zaproponował zmiany, które w mojej ocenie są zmianami na niekorzyść członków spółdzielni. I wprowadzono trzy kategorie pełnomocników, którzy mogą wystąpić na walnym zgromadzeniu, jednocześnie ustalając różne zakresy tych pełnomocnictw. Stworzono trzy bardzo niedopracowane obszary, które mogą stanowić podstawę dla członków do udzielenia pełnomocnictwa. W świetle ustawy, która weszła w życie z dniem 28 stycznia tego roku, w pierwszej kategorii pełnomocnikiem może być osoba bliska dla członka. Tutaj ustawodawca zastosował odesłanie do pojęcia osoby bliskiej, o której mowa w artykule 2 ustęp 5 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. To jest zamknięty katalog. Tam pojawia się osoba, pojęcie osoby wstępnej, zstępnej, małżonków, rodzeństwa, dzieci rodzeństwa, osoby przysposabiającej oraz osoby przysposobionej.

Ale już nie osoby zamieszkujące wspólnie, czyli pozostające w nieformalnym związku.

Z tej definicji ustawodawca wyłączył osoby pozostające faktycznie we wspólnym pożyciu. I to jest ciekawa sytuacja, bo autorem projektu ustawy jest resort, w którym za mieszkalnictwo odpowiada minister Tomasz Lewandowski z Nowej Lewicy, a z tej kategorii wyłączono tzw. związki partnerskie. Za tym też stała pewna przyczyna, to trzeba powiedzieć obiektywnie, bo gdyby pozostawiono tę definicję obejmującą osoby pozostające faktycznie we wspólnym pożyciu, to do końca nie wiadomo jak należałoby to weryfikować. Ale zostawiając temat ustalania zakresu to w odniesieniu do tej pierwszej kategorii wprowadzono w mojej ocenie całkowicie wadliwy mechanizm polegający na tym, że oświadczenie iż jest się osobą bliską dla członka ma składać tylko pełnomocnik bez wiedzy, zgody i bez oświadczenia samego członka spółdzielni. Czyli możemy mieć do czynienia z sytuacją, w której członek spółdzielni podpisze dokument pełnomocnictwa, przekaże ten dokument pełnomocnictwa rzekomemu pełnomocnikowi mieniącemu się osobą bliską dla członka, nawet nie mając świadomości, że konieczny jest do spełnienia wymóg istnienia stosunku bliskości. Te przepisy są źle napisane.

Jednocześnie wprowadza się sankcję za niewłaściwe oświadczenie, choć tylko karę grzywny…

To całkowicie niezrozumiałe. Ja to tłumaczyłem w Sejmie, w Senacie, tutaj niestety dyscyplina partyjna większości rządzącej wzięła górę nad argumentami. Jeżeli członek spółdzielni przekaże dokument pełnomocnictwa pełnomocnikowi, a ten ma złożyć swoje oświadczenie bez wiedzy zgody członka, bo przecież nie ma obowiązku nawet go poinformować, że składa takie oświadczenie – to oznacza w mojej ocenie, że ustawodawca nie zapewnił na etapie udzielania pełnomocnictwa ochrony członków spółdzielni. Dla mnie jest to całkowicie niezrozumiałe i nielogiczne, jak można było dopuścić do tego, żeby nie przewidzieć w ustawie zapytania tego członka, co on uważa na ten temat… Przecież można było zapisać, że również członek spółdzielni ma składać takie oświadczenie w sprawie stosunku bliskości z pełnomocnikiem albo zapisać najprościej, że członek i pełnomocnik składają oświadczenie na temat stosunku bliskości.

Pełnomocnik, jako osoba bliska, a druga kategoria to adwokat lub radca prawny.

To są oczywiście zawody zaufania publicznego. Natomiast również tu ustawodawca nie zweryfikował, nie wprowadził żadnego mechanizmu, jak spółdzielnia miałaby weryfikować, czy ktoś jest adwokatem, czy też radcą prawnym. Oczywiście w tej sytuacji to na adwokacie i radcy prawnym, jako wykonujących zawód zaufania publicznego ciąży, można powiedzieć z mocy ustaw samorządowych obowiązek wykazania i działania w sposób zgodny z ustawami. Natomiast ustawodawca nie stworzył podstawy prawnej do tego, jak spółdzielnia ma legitymować radcę prawnego czy adwokata. To stwarza spółdzielniom, członkom spółdzielni niepotrzebne problemy interpretacyjne. I wreszcie trzecia kategoria - inny członek tej samej spółdzielni. Tu także ustawodawca nie przewidział żadnego mechanizmu do weryfikowania, czy ktoś jest członkiem. Choć oczywiście spółdzielnie prowadzą zgodnie z artykułem 30 ustawy Prawo Spółdzielcze rejestry członkowskie, jednak po nowelizacji z 2017 roku i zmianie polegającej na tym, że powiązano członkostwo z tytułem prawnym do lokalu, może dojść do sytuacji, w której ktoś nabędzie to członkostwo z uwagi na nabycie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, a spółdzielnia nie będzie miała o tym wiedzy, bo przepisy nie przewidują obowiązku informowania spółdzielni przez nabywcę o takim zdarzeniu. To zatem jest kolejna kategoria, która jest obarczona brakiem jakiegoś mechanizmu, który pozwalałby weryfikować to członkostwo. Nie ma zarówno w zakresie drugiej i trzeciej kategorii żadnego mechanizmu dla składania np. oświadczeń przez tych pełnomocników, jak to ma miejsce w przypadku pierwszej kategorii.

Choć, wracam do faktu, że intencje były dobre, bo w zamierzeniu chodziło o ograniczenie blokowego zbierania pełnomocnictw, pojawiania się na walnych zebraniach pełnomocników działających w imieniu całej grupy członków spółdzielni. Tylko z wykonaniem coś poszło nie tak.

Intencje były dobre, choć wiadomo jak z tymi intencjami jest… Sposób wykonania odbiega od konstytucyjnej zasady prawa obywateli do przyzwoitej legislacji. To zasada wynikająca z artykułu drugiego demokratycznego państwa prawa. Ale problemy, na które przed chwilą wskazałem, to jest tylko początek chaosu. Ustawodawca zapisał w ustawie, w mojej ocenie w sposób wadliwy, niezgodny z zasadami techniki prawodawczej, że przy głosowaniu, przy wyborze do rady nadzorczej, odwołaniu członków rady nadzorczej, odwołaniu członków zarządu można uczestniczyć tylko osobiście.

Czyli tu kończą się kompetencje pełnomocnika…

Nie można brać udziału przez pełnomocnika. Chodzi o ustęp 1 ze znaczkiem 6 artykułu 8 ze znaczkiem 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W mojej ocenie ustawodawca pomylił koniunkcję z alternatywą zwykłą „lub” bo zapisano, że pełnomocnik nie może brać udziału w głosowaniu, którego przedmiotem jest wybór „i” odwołanie członków rady nadzorczej lub członków zarządu. Uważam, że został popełniony błąd legislacyjny. Gdyby ustawodawca zapisał, że pełnomocnik nie może brać udziału w głosowaniu, którego przedmiotem jest wybór „lub” odwołanie, to ten zakaz odnosiłby się zarówno do sytuacji, gdy przedmiotem głosowania byłby wybór, jak i odwoływanie. A poprzez użycie koniunkcji „i” de facto doprowadził do możliwych absurdalnych wniosków przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, literalnej. Intencja ustawodawcy powinna wynikać z treści samej ustawy. Czyli mówiąc wprost - prawo powinno być prawem przejrzystym, dobrym, zrozumiałym dla obywatela. W tym przypadku, w mojej ocenie, tego celu nie osiągnięto. I teraz powstał spór interpretacyjny. Po pierwsze, czy ten zakaz odnosi się do każdej sytuacji wyboru, odwołania - osobno, czy również głosowania, którego przedmiotem byłoby głosowanie nad wyborem i odwołaniem. A gdyby przedmiotem głosowania było odwołanie członka rady nadzorczej i wybór nowego, nawet przy zastrzeżeniach co do tego, czy nie pozbawiono by kogoś możliwości indywidualnej decyzji? Bo co w sytuacji, gdy ktoś chciałby głosować za odwołaniem, ale już niekoniecznie za wyborem kolejnej, konkretnej osoby? Uważam, że w przypadku ewentualnego sporu sądowego taka uchwała mogłaby się nawet utrzymać. W mojej ocenie spółdzielcy zostali postawieni przed koniecznością posiłkowania się wykładnią celowościową, czyli ustalaniem, co ustawodawca chciał osiągnąć. I takie analizy są teraz sporządzane. Jednak znowu, sposób zapisania tego przepisu w ustawie odbiega od prawidłowych zasad techniki prawodawczej i z tego mogą być niepotrzebne problemy.

Bo tu dotykamy sedna, czyli długotrwałych sporów sądowych wobec podjętych uchwał…

Tak. A nie mamy w naszym porządku prawnym systemu precedensowego, więc jeden sąd może dojść do takich wniosków, a w innym rozstrzygnięciu sąd może dojść do innego wniosku, bo przepis rzeczywiście budzi wątpliwości. To chyba nie jest sytuacja, na którą powinni być narażani członkowie spółdzielni mieszkaniowych, aby tak jak pan redaktor wskazał, spółdzielnia wchodziła w niepotrzebne spory sądowe.

Można by założyć, że zgodnie z poprzednimi przepisami spółdzielnia mogłaby w statucie dokładnie opisać wszystkie procesy, mechanizmy, zasady - bo miała w tym względzie autonomię, ale ta nowelizacja tę autonomię właściwie wyłączyła. Więc w porównaniu ze spółdzielniami w innych branżach ta autonomia kształtowania statutów przez spółdzielnie mieszkaniowe została dość mocno ograniczona.

Tak, względem innych branż spółdzielczych uważam, że sektor spółdzielni mieszkaniowych jest dyskryminowany. Spółdzielnię mieszkaniową tworzą członkowie spółdzielni i szacuje się, że w zasobach spółdzielczych mieszka około 11 milionów obywateli. Więc skala oddziaływania tej ustawy jest bardzo duża. I mówimy o  dyskryminowaniu członków spółdzielni mieszkaniowych względem innych branż spółdzielczych czy względem wspólnot mieszkaniowych. Tam tego rodzaju zapisów nie wprowadzono. I mówimy o błędach w zakresie techniki prawodawczej. Bo oto kolejny przykład redakcyjnej niepoprawności dotyczy choćby zapisu, że mowa jest o pełnomocniku członka spółdzielni będącego osobą fizyczną. A zapomniano, że w prawie spółdzielczym osoby prawne, czyli na przykład spółka z o.o., która jest właścicielem jakiegoś lokalu użytkowego w spółdzielni, może być członkiem spółdzielni zgodnie z artykułem 3 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Osoby prawne, zgodnie artykułem 36 paragrafem 3 jako członkowie spółdzielni biorą udział w walnym zgromadzeniu przez ustanowionego w tym celu pełnomocnika. Czyli znów - czytając literalnie ten przepis i dokonując wykładni gramatycznej, pozbawiono określoną kategorię członków spółdzielni w ogóle możliwości głosowania w sprawie wyboru rady nadzorczej czy też odwoływania na przykład członków rady nadzorczej. To jest dla mnie ewidentnie zapis niekonstytucyjny. I jest to jest kolejny przykład, nie boję się użyć tego zwrotu - niechlujstwa legislacyjnego, bo w tym ustępie jeden ze znaczkiem 6 należało zapisać pełnomocnik, o którym mowa w ustępie 1 ze znaczkiem 2, co by wskazywało, że chodzi o ten zakaz tylko w odniesieniu do pełnomocników osób fizycznych. Tego nie zrobiono, nie uczyniono tego odesłania, nie doprecyzowano tego w tym przepisie, ale zapisano pełnomocnik, a pełnomocnik występuje również jako przedstawiciel przy osobach prawnych.

Wokół osobistego głosowania też zapisy są dalekie od poprawności legislacyjnej…

Ta ustawa założyła, że przy tych określonych kategoriach spraw w zakresie wyboru, rady nadzorczej, odwołania członków rady nadzorczej, odwołania członków zarządu, można uczestniczyć tylko osobiście. A co z osobami starszymi, osobami niemobilnymi, albo po prostu najzwyczajniej w świecie z sytuacją, w której ktoś z uwagi na zdarzenie losowe nie może uczestniczyć osobiście? Te osoby zostały pozbawione w całości możliwości wzięcia udziału w walnym zgromadzeniu. A wystarczyło zapisać, że w takich sytuacjach na przykład pełnomocnikiem może być tylko członek tej samej spółdzielni jako udzielanie pełnomocnictwa w ramach tej społeczności. To klasyczny przykład wylania dziecka z kąpielą. Przepis, który pozbawia osoby z uwagi na ich stan zdrowia, z uwagi na określony wiek, z uwagi na niemobilność, możliwości brania udziału w życiu spółdzielni. Wprowadza się możliwość bycia reprezentowanym przez pełnomocnika w tak kluczowych sprawach jak przy głosowaniu w sprawie likwidacji spółdzielni, w sprawie oznaczenia najwyższej sumy zobowiązań, w sprawie zbycia nieruchomości, majątku należącego do spółdzielni. Ale już w sprawie wyboru członków rady nadzorczej tym pełnomocnikiem nie może być nawet członek tej samej spółdzielni. To jest zapis w mojej ocenie ewidentnie niekonstytucyjny, który narusza zasadę równego traktowania obywateli wobec prawa. Zapis, który również stał się przedmiotem apelu ogólnopolskiego stowarzyszenia Głos Seniora. Ja mówiłem o tym w Sejmie, w Senacie. I miałem odczucie, że marginalizowano problem osób starszych.

To kolejna grupa dyskryminowana w tej ustawie…

Uważam, że to przykład pokazujący jak źle jest napisana ta ustawa, bo wielu ekspertów organizacji spółdzielczych zwracało uwagę na te problemy. To nie jest tak, że ministerstwo nie miało wiedzy na ten temat. To było sygnalizowane w trakcie zgłaszania uwag do projektu ustawy, gdy ustawa była na poziomie rządowego centrum legislacji, a także w trakcie posiedzeń komisji sejmowych i senackich. Zgłoszone zostały nawet na posiedzeniu komisji sejmowej poprawki do projektu ustawy przez byłego ministra rozwoju i technologii posła Piotra Uścińskiego (PiS) oraz byłego ministra infrastruktury posła Andrzeja Adamczyka (PiS), które to poprawki zostały poparte również przez przewodniczącego Zespołu Parlamentarnego ds. Spółdzielczości Mieszkaniowej posła Kamila Wnuka (Polska 2050), ale również ten apel o uwzględnienie interesu osób starszych i niemobilnych został z niezrozumiałych powodów całkowicie zignorowany przez większość sejmową oraz obecne władze Ministerstwa Rozwoju i Technologii.

Co dalej z tą ustawą? Nowelizacja, poprawki, Trybunał Konstytucyjny.

Liczę na racjonalne zachowanie w jakiejś części parlamentu, która zgłosi poprawki do tej ustawy, zgłosi projekt nowelizacji, bądź wniosek do Trybunału Konstytucyjnego. Nie może być sytuacji, w której osoby starsze, niemobilne, z przyczyn od siebie niezależnych zostają pozbawione możliwości udziału w życiu spółdzielni. Wystarczyło uchylić jeden ustęp. Ustęp ze znaczkiem 6. Ustawodawca stworzył przepisy, które mogą zniekształcać wynik głosowań i nie odzwierciedlać woli samych członków spółdzielni. Takim dobrym przykładem pokazującym absurd tej nowelizacji jest to, że w świetle znowelizowanej ustawy pełnomocnik może brać udział w głosowaniu w sprawie udzielenia absolutorium członkowi zarządu, ale jeżeli w następstwie takiego głosowania nie uzyska członek zarządu absolutorium i stworzy się z mocy ustawy – prawo spółdzielcze możliwość do głosowania jego odwołania na tym samym walnym to nawet jeżeli taki pełnomocnik głosował za absolutorium to już w sprawie głosowania nad odwołaniem nie będzie mógł głosować przeciwko takiemu odwołaniu. To nielogiczne i niekonstytucyjne rozwiązanie. I co niepokoi najbardziej - ten sam projektodawca pracuje teraz nad kolejnym projektem ustawy, tak zwanej dużej nowelizacji ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. I można powiedzieć, że jeśli ktoś nie potrafi przeprowadzić zmiany poprawnie zredagowanej pod względem techniki prawodawczej kilku artykułów, bo ta mała nowelizacja to jest dosłownie kilka artykułów, to uważam, że nie powinien pracować nad projektem tak dużej nowelizacji. Pierwszy przykład z brzegu - zapisano w tym dużym projekcie ustawy dostępnym na stronach rządowego centrum legislacji w druku UD311, że jak spółdzielnia przeprowadza stacjonarne zebranie członków i na przykład spółdzielnia liczy kilka, kilkanaście tysięcy członków, to w świetle ustawy każdej osobie, która mogłaby być zainteresowana, będąca członkiem spółdzielni, należy stworzyć możliwość zdalnego uczestniczenia bez względu na miejsce, w którym przebywa. I to ma być ta reguła ustawowa. Chyba, że statut stanowi inaczej. To jest narzucenie takiej formy organizacji. Ustawodawca powinien zapisać ewentualnie, jeżeli statut tak stanowi, a nie, że „chyba, że statut stanowi inaczej, bo to znaczy, że możemy wyłączyć ten przepis w drodze statutu, ale żeby wyłączyć, musimy zmienić statut w tym właśnie trybie. Są tam też zapisy pozbawiające członków spółdzielni możliwości przekształcania spółdzielczego lokatorskiego prawa w prawo odrębnej własności przy realizowaniu nowych inwestycji budownictwa społecznego, lokatorskiego. Pozbawienie członków możliwości oznaczania na walnym zgromadzeniu najwyższej sumy zobowiązań, czyli wskazywania limitu, do którego spółdzielnia może zaciągać zobowiązania i przekazanie tej kompetencji z walnego zgromadzenia do rady nadzorczej. No to jest jawne pozbawianie członków spółdzielni mieszkaniowych ich podstawowych praw.

I wpływu na losy spółdzielni…

Dokładnie. Więc jestem bardzo zaniepokojony tym, co już zostało uchwalone i co jest projektowane.

To jest niedbalstwo, niezrozumienie, czy też celowe działanie, nie wiem, zmierzające do tego, żeby ograniczyć rolę spółdzielni mieszkaniowych?

Jesteśmy obecnie w sytuacji, w której za naszą wschodnią granicą trwa wojna. Spółdzielniom mieszkaniowym w trybie ustawy schronowej, ustawy o ochronie ludności cywilnej również ma zostać powierzona bardzo ważna funkcja przystosowywania nieruchomości dla potrzeb budowania schronów. Spółdzielnie mieszkaniowe i ich członkowie powinni mieć stabilne prawo i przepisy, które być może w trudnych czasach będą dawały również stabilność w zakresie funkcjonowania organów i podejmowania decyzji, także w zakresie wykorzystania takich zasobów dla potrzeb ochrony ludności. Zarówno uchwalone ostatnio jak i projektowane zmiany w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych to zmiany bardzo niebezpieczne z perspektywy ochrony ludności cywilnej. Członkom spółdzielni mieszkaniowych należy stworzyć warunki stabilnego i pewnego dla nich prawa, a nie sytuacji, w której funkcjonowanie tych organów mogłoby zostać zakłócone w istotny sposób przez niejasne, niechlujnie przygotowane przepisy i to w sytuacji, gdy w procesie legislacyjnym zgłaszane są uwagi ekspertów, a większość sejmowa nie bierze ich w ogóle pod uwagę.

Rozmawiał Maciej Wośko

»» Odwiedź wgospodarce.pl na GOOGLE NEWS, aby codziennie śledzić aktualne informacje

»» O bieżących wydarzeniach w gospodarce i finansach czytaj tutaj:

Iran zaszachował światowych paliwowych gigantów

„Hurtownicy opakowań” – nowy problem systemu kaucyjnego

Pokochali gaz zamiast OZE i Amerykę zamiast Europy

»»Złoty oręż bez odzewu – oglądaj „Piątkę wGospodarce” w telewizji wPolsce24