Negatywna opinia NIK po kontroli w spółkach komunalnych

Samorządy województw i gmin nieefektywnie realizowały zadania publiczne za pośrednictwem tworzonych przez siebie spółek - wskazuje w raporcie NIK. Izba dodaje, że spółki często źle gospodarowały majątkiem i prowadziły działalność gospodarczą z naruszeniem prawa.

Kontrolerzy zwracają uwagę w opublikowanym we wtorek raporcie, że samorządy w Polsce są najważniejszym publicznym usługodawcą i inwestorem. Jednak z powodu coraz większego ich zadłużenia, a przez to mniejszej możliwości realizacji zadań publicznych np. inwestycji, samorządy powołują spółki, które mają wykonywać takie zadania. Chodzi m.in. o zarządzanie infrastrukturą publiczną - liniami kolejowymi, obiektami sportowymi i kulturalnymi. Powołane spółki pozwoliły także sfinansować budowę takich obiektów.

Według danych resortu skarbu w 2013 r. jednostki samorządu terytorialnego miały udziały w ponad 2,5 tys. spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz były akcjonariuszami ponad 400.

Kontrola wykazała, że realizacja dużych inwestycji samorządowych poprzez powoływane w tym celu spółki umożliwiła sfinansowanie i budowę ważnych obiektów infrastruktury publicznej (np. linia kolejowa, hala widowiskowo-sportowa).

"Co trzecia zbadana spółka komunalna prowadziła działalność niedozwoloną w świetle obowiązujących przepisów, która często wykraczała poza sferę użyteczności publicznej. Większość tych spółek podejmowała działalność w ogóle niezwiązaną z zadaniami samorządu. Chodzi m.in. o prowadzenie działalności hotelarskiej i gastronomicznej, zarządzania nieruchomościami na zlecenie, jak również o działalność deweloperską, a nawet usługi pogrzebowe. Samorządy tłumaczą, że dzięki temu miały możliwość pozyskania dodatkowych przychodów" - wyjaśniają w raporcie kontrolerzy.

Według NIK, tworzenie i przystępowanie przez samorządy do spółek, choć powinno uwzględniać rachunek ekonomiczny, to jednak ma służyć głównie wykonywaniu zadań publicznych.

Izba dodaje, że spółki komunalne wykonując niedozwoloną działalność wchodzą w obszar konkurencji rynkowej. Chodzi np. o budowę mieszkań w systemie deweloperskim, co z kolei może prowadzić do jej zaburzenia, gdyż samorządowe spółki korzystają z uprzywilejowanej pozycji, np. otrzymując zlecenia usług od samorządu, który jest ich właścicielem.

Zdaniem kontrolerów samorządy mają też problem z interpretacją, która część działalności spółek należy do sfery użyteczności publicznej. "NIK zwraca uwagę na niejednoznaczność przepisów w tym zakresie. Wątpliwości dotyczyły zarówno interpretacji pojęcia +użyteczność publiczna+, jak i interpretacji przesłanek umożliwiających działalność spółkom z udziałem samorządów poza sferą użyteczności publicznej" - wyjaśniono.

Kontrola wskazuje ponadto, że samorządy powierzając spółkom komunalnym swoje zadania w większości nie przeprowadzały przed rozpoczęciem ich działalności analiz biznesowych m.in. szacowania kosztów i korzyści, które potwierdzałyby, czy poszczególne przedsięwzięcia są ekonomicznie uzasadnione.

"W efekcie blisko 40 proc. przedsięwzięć, w które angażowały się spółki komunalne, było przygotowanych nierzetelnie. To z kolei wpływało na częste zmiany koncepcji przedsięwzięć, wydłużanie czasu ich realizacji (w przypadku 30 proc. przedsięwzięć średnie opóźnienie wyniosło blisko 15 miesięcy) oraz zwiększanie kosztów. Łączne koszty przedsięwzięć skontrolowanych przez NIK wzrosły o 7 proc. (tj. o prawie 224 mln zł) w stosunku do założeń" - czytamy w raporcie.

Jako przykłady Izba wskazała na m.in. należąca do miasta Krakowa Agencję Rozwoju Miasta SA, która w sposób niezgodny z warunkami umowy zwiększyła koszty budowy Hali Widowiskowo-Sportowej o 75,5 mln zł (stanowiło to 20 proc. wszystkich wydatków poniesionych na tę budowę), z czego niemal 23 mln zł wydano z naruszeniem prawa.

Z kolei województwo Małopolskie nie wybudowało internetowej Małopolskiej Sieci Szerokopasmowej z powodu - jak podkreśla NIK - nieuzasadnionych zmian koncepcji inwestycji, a następnie sprzedało udziały w spółce, odrzucając korzystniejszą finansowo ofertę. "W dodatku straciło wpływ na stworzenia sieci szerokopasmowej, choć to znaczeniem przedsięwzięcia dla rozwoju województwa uzasadniano powołanie spółki MSS" - zauważyła Izba.

Kontrolerzy wskazują ponadto, że Zakopane utworzyło spółkę Polskie Koleje Górskie, by za jej pośrednictwem wziąć udział w prywatyzacji i przejęciu kontroli nad Polskimi Kolejami Linowymi spółką zarządzającą m.in. kolejką na Kasprowy Wierzch i Gubałówkę. "Miasto nie postąpiło jednak zgodnie z rekomendacją firmy doradczej i nie zapewniło sobie odpowiedniego udziału w kapitale PKG SA oraz w wykonywaniu głosów z akcji i tym samym pozbawiło się wpływu na działalność PKL" - podkreślono.

Nieprawidłowości wykryto także na Mazowszu, gdzie jak czytamy w raporcie, samorząd województwa kupił za ponad 18 mln zł udziały w Centrum Praha oraz kinie Luna od należącej do niego spółki Max Film SA, co stanowiło nieuzasadnioną pomoc wobec spółki, tym bardziej, że nie wywiązała się ona z wcześniejszych zobowiązań wobec województwa (nieuregulowane podatki, niespłacone pożyczki, których urząd nie próbował wyegzekwować).

NIK dodaje, że w ośmiu skontrolowanych samorządach dwie lub trzy spółki równocześnie wykonywały te same zadania, przy czym nie przeprowadzono rzetelnej analizy ekonomicznej takiej organizacji. Spowodowało to, że zwiększały się koszty realizacji zadań, a w niektórych przypadkach miało to negatywny wpływ na skuteczność i efektywność wykonywanych zadań.

W raporcie zwraca się też uwagę, na niekorzystne tendencje w sytuacji ekonomiczno-finansowej spółek komunalnych. Przy wzroście zatrudnienia, zwiększało się zadłużenie, a także malały zyski spółek.

"W latach 2009-2013 zobowiązania skontrolowanych spółek komunalnych wzrosły o blisko 53 mld zł (z 28,6 do 81,6 mld zł). Poziom tego zadłużenia jest coraz większy w stosunku do zadłużenia samorządów (wzrost z 3 do 5 proc.). Ponadto nastąpił ponad trzykrotny spadek wyniku finansowego analizowanych spółek - z łącznego zysku 2,4 mln zł na koniec 2008 r. do straty 2,6 mln zł na koniec 2013 r. Warto zauważyć, że w tym samym czasie zatrudnienie w spółkach wzrosło o blisko 10 tys. etatów" - wyjaśnia NIK.

Między 2009 a 2013 r. skontrolowane samorządy wniosły do spółek środki finansowe oraz aporty w łącznej wysokości 7,7 mld zł, w większości bez należytej analizy potrzeb spółek w zakresie ich dofinansowania. Takich decyzji nie poprzedzano wyliczeniami korzyści lub pożytków, jakie miano osiągnąć. Izba dodaje, że tylko w pojedynczych przypadkach takie analizy były sporządzane choć część zrobiła to nierzetelnie.

NIK w konkluzjach wskazuje, że samorządy powinny przeprowadzać i wykorzystywać analizy prawne, ekonomiczne do tworzenia i działalności spółek z ich udziałem, co powinno zwiększyć ich efektywność. Samorządy powinny też rzetelniej przygotowywać inwestycje powierzane spółkom, a także lepiej je nadzorować.

Zdaniem Izby doprecyzowana powinna być także ustawa o gospodarce komunalnej. "W szczególności chodzi o doprecyzowanie pojęcia +użyteczności publicznej+ oraz przesłanek tworzenia i przystępowania przez gminy do spółek prawa handlowego poza sferą użyteczności publicznej, tak aby nie było wątpliwości, jaka działalność może być prowadzona przez spółki komunalne" - podkreślono.