Dawid Samoń: Rząd (znowu) zabiera nasze zaskórniaki

Rząd trzeci rok z rzędu wypłaci część środków zgromadzonych w Funduszu Rezerwy Demograficznej (FRD). W tym roku zmniejszy to środki FRD o 2,89 mld zł. W poprzednich latach było to 7,5 mld zł (2010 r.) i 4 mld zł (2011 r.).

Fundusz od samego początku funkcjonował w nieprawidłowy sposób. Pierwsze środki wpłynęły do kasy Funduszu dopiero w 2002 r., podczas gdy pierwotne plany zakładały, że przekazywanie środków rozpocznie się w 1999 r., czyli równolegle z rozpoczęciem funkcjonowania nowego systemu emerytalnego. Poza tym, już na początku działalności Funduszu obniżono przekazywaną do niego składkę z 1 proc. do 0,1 proc. podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie emerytalne.

Fundusz Rezerwy Demograficznej funkcjonujący w Polsce jest funduszem buforowym (PPRF). Istniejące w różnych krajach PPRF mają na celu zgromadzenie środków finansowych, które będą w przyszłości jednym ze źródeł finansowania wypłaty świadczeń z tej części systemu emerytalnego, który działa w oparciu o formułę PAYG (tzw. I filar). Dodatkowe środki na wypłaty emerytur potrzebne są m.in. z powodu zjawiska starzenia się ludności (wzrostu udziału ludzi 65+ w populacji), a dokładniej - dezaktywizacji na rynku pracy pokolenia „baby boomers”.

Sytuacja demograficzna przyczyni się do zwiększenia deficytu w pierwszym filarze. Prognozowane saldo funduszu emerytalnego ma wynieść -46 mld zł w 2012 r., natomiast w latach 2020 i 2025 ma być to odpowiednio -70 i -83 mld zł.

Fundusz został powołany właśnie do pokrycia części tego deficytu, jednak dokonywane z niego przedwczesne wypłaty mogą uniemożliwić mu spełnienie jego podstawowego zadania. Obecnie dokonywane wypłaty możliwe są z powodu niejasno sformułowanych zapisów ustawowych. Po pierwsze, musi zostać spełnione kryterium czasu, zgodnie z którym dekumulacja środków FRD nie może nastąpić do 2009 r. Rok później rząd niezwłocznie zaczął wypłacać środki z FRD. Po drugie, wypłata środków może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy niedobór w funduszu emerytalnym występuje z przyczyn demograficznych. Tak szerokie sformułowanie w praktyce pozwala na swobodne posługiwanie się środkami Funduszu przez rząd, co ma miejsce od 2010 r.

Fundusz jest finansowany głównie z dwóch źródeł: części składki emerytalnej (obecnie 0,35 proc. podstawy składki) oraz części dochodów z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa (obecnie ok. 40 proc.).

Przedwczesne wypłaty z funduszu znacząco obniżają wartość jego przyszłych aktywów. Pomijając hipotetyczny zwrot inwestycji z wypłaconych dotychczas przez rząd środków (14,5 mld zł), różnica między rzeczywistymi a potencjalnymi zasobami rezerwy będzie wynosić ok. 32 proc. Oznacza to, że w przyszłości FRD odciąży Fundusz Ubezpieczeń Społecznych (czyli de facto budżet państwa) w znacznie mniejszym stopniu niż pierwotnie zakładano.

W celu ograniczenia skali wypłat z FRD należy zmienić zasady wypłaty tych środków. Trzeba przesunąć możliwość rozpoczęcia pobierania środków z 2009 na 2020 r., co uniemożliwi temu i kolejnym rządom przedwczesne wyczerpanie zasobów. Pożądane jest również doprecyzowanie pojęcia „przyczyny demograficzne”. Można przy tym zastosować jeden lub kilka wskaźników demograficznych i ustalić ich wartość graniczną.

Dotychczasowy ubytek środków można zniwelować (przynajmniej częściowo) na kilka sposobów: przywracając pierwotny poziom przypisu składki odprowadzanej z ZUS do FRD (1 proc.), co mogłoby zwiększyć jego aktywa o ok. 2,5 mld zł rocznie; uwzględniając w budżecie państwa wydatek w postaci wpłaty na FRD; przekazując do FRD nadwyżki, które powinny powstać ze względu na starzenie się ludności (np. edukacja) lub zysk Narodowego Banku Polskiego.

Z drugiej strony prawdopodobne jest zwiększenie efektywności inwestycji i zarządzania środkami FRD. Polska jest jednym z nielicznych krajów, gdzie istnieje odgórnie wyznaczony limit inwestycji zagranicznych (i wynosi 0 proc.). Fundusz nie ma możliwości dywersyfikacji swojego portfela poprzez inwestycje w zagraniczne papiery wartościowe. Warte rozważenia jest również odpolitycznienie FRD poprzez wprowadzenie niezależnego ciała nadzorującego, składającego się z ekspertów (jak np. w Danii, Finlandii, Kanadzie). Po pierwsze, zmniejszy to dostępność środków rezerwy dla rządu. Po drugie, zminimalizuje wpływy polityczne na politykę inwestycyjną funduszu, co dalej powinno się przełożyć na lepsze wyniki inwestycyjne. Wreszcie, FRD mógłby w większym stopniu zaangażować się w inwestowanie w akcje spółek giełdowych (obecnie 13 proc.). Kraje z wysokim udziałem (około 50 proc.) akcji na ogół osiągały lepsze wyniki niż Polska.

Dawid Samoń, ekspert Forum Obywatelskiego Rozwoju