System emerytalny nad przepaścią

System emerytalny stanowi najpoważniejsze obciążenie finansów państwa. Do samego systemu powszechnego, którego synonim stanowi ZUS, w roku 2012 bezpośrednia dotacja z budżetu państwa wynosiła 39,5 mld zł, a pożyczka budżetowa i środki pobrane przez rząd z Funduszu Rezerwy Demograficznej sięgnęły łącznie 5,9 mld zł. Do powyższych kwot, które stanowią równowartość blisko 3% PKB, należy dodać refundacje składek przekazywanych do OFE czy też wydatki związane z emeryturami branżowymi oraz KRUS, do którego w ubiegłym roku z budżetu dopłacono ponad 15,5 mld zł. Sytuacja demograficzna i przewidywany wzrost liczby emerytów wydają się prowadzić system państwowy ku przepaści.

Czytając jednak przygotowaną w bieżącym roku przez ZUS prognozę systemu emerytalnego, można dojść do wniosku, że nie ma zagrożeń dla wypłacalności systemu państwowego. Zgodnie ze wspomnianą prognozą, deficyt funduszu emerytalnego ma do roku 2060 ulec obniżeniu do ok. 1,0% PKB w tzw. wariancie umiarkowanym i nawet do 0,3% PKB w wariancie optymistycznym. Do takiej poprawy przyczynić się ma przede wszystkim wydłużenie efektywnego wieku przejścia na emeryturę (dziś przeciętny wiek przechodzenia na emeryturę to 60 lat), a także obniżenie wysokości przeciętnej emerytury w stosunku do przeciętnego wynagrodzenia, nawet dwukrotnie w stosunku do obecnej relacji.

Z kilku przyczyn raport nie może zostać jednak potraktowany jako realna ocena perspektyw systemu emerytalnego.

Po pierwsze, rząd zapowiedział zmiany w systemie OFE, których przyjęcie oznaczać będzie, że zobowiązania ubezpieczyciela państwowego staną się znacznie większe niż przyjęte w prognozie ZUS-u. Przesunięcie do niego części obligacyjnej jest równoważne z powiększeniem przyszłych zobowiązań systemu państwowego wobec emerytów o blisko 8% PKB. Dodatkowo przyszłe zobowiązania ZUS-u będą powiększane przez osoby, które wybiorą system państwowy kosztem OFE.

Zbyt optymistyczne wydają się przyjęte do wyliczeń założenia makroekonomiczne. W prognozie do 2060 r. został założony stały, stabilny wzrost gospodarczy i znaczący spadek bezrobocia, co przekłada się na wzrost wynagrodzeń oraz wpływów ze składek do funduszu emerytalnego. Założenia makroekonomiczne do raportu ZUS-u zostały przygotowane przez resort finansów, podległy Jackowi Rostowskiemu, który w swoich prognozach („Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2009-2011”) potrafił m.in. zaniżyć wysokość zadłużenia publicznego o bagatela 145 mld zł czy też zawyżyć o ponad 20 mld zł wysokość dochodów budżetu na rok 2013, co w konsekwencji przyniosło nowelizację budżetu, przy wcześniejszym zawieszeniu progu ostrożnościowego wysokości zadłużenia publicznego. Skoro prognozy resortu finansów na okres kilku lat, a nawet jednego roku okazują się błędne, tym bardziej trudno mieć zaufanie do założeń z perspektywą czasową na okres połowy wieku.

Prognoza przygotowana przez ZUS nie uwzględnia także ryzyk politycznych. Z prognozy wynika, że realna średnia wysokość składki wpływającej do funduszu wzrośnie do roku 2060 ponad dwukrotnie szybciej niż średnia wysokość wypłacanych świadczeń. Oznacza to, że ponad dwukrotnie szybciej od emerytur mają rosnąć wynagrodzenia. Trudno uwierzyć, że gdyby taki scenariusz zrealizował się, iż przez najbliższe pół wieku żaden rząd nie ugnie się przed rosnącą liczbą wyborców w wieku emerytalnym i nie zechce poprawić np. zasad waloryzacji świadczeń?

Tymczasem konieczne są działania zmierzające w przeciwnym kierunku. Obecnie nie istnieje bezpośredni związek między strumieniami wpłat i wypłat, a mechanizm waloryzacji jest oderwany od wysokości wpłat. Waloryzacja świadczeń dokonywana jest na podstawie wskaźnika inflacji oraz ma uwzględniać wzrost wynagrodzeń w gospodarce. W tym samym czasie, gdy spełniane są przesłanki waloryzacji (choćby tylko dotyczące inflacji), za wzrostem wydatków funduszu mogą nie nadążać wpływy – wskutek wzrostu bezrobocia, emigracji, czy też wyboru form, z którymi związane są niższe koszty składkowe (np. działalność gospodarcza). Opisane oderwanie wysokości wpłat składkowych do funduszu od jego wydatków (czyli emerytur), może mieć miejsce  przy dramatycznie pogarszającej się sytuacji demograficznej, czyli zmniejszaniu się liczby osób w tzw. wieku produkcyjnym, a zwiększaniu liczby emerytów. Taki katastrofalny dla  systemu emerytalnego scenariusz może mieć miejsce, mimo podnoszenia wieku emerytalnego.

Uzdrowienie systemu emerytalnego wiąże się z koniecznością kompleksowych działań, a receptą nie jest na pewno „para-reforma” OFE, jaką zaproponował rząd. Potrzeby kompleksowych zmian rząd zdaje się nie dostrzegać, o czym świadczy poświęcenie rządowego przeglądu emerytalnego niemal w całości właśnie OFE. Natomiast już za niecałą dekadę liczba ludności Polski w tzw. wieku poprodukcyjnym przekroczy 20%, natomiast spadać będzie liczba odprowadzających składki. Bez zasadniczych zmian system ZUS-u może zacząć wówczas osuwać się w przepaść. Rozwiązaniem uzdrawiającym sytuację nie jest podwyżka składek czy innych obciążeń związanych z pracą, która byłaby fatalna dla gospodarki i wypchnęła kolejne tysiące osób na emigrację. Należy natomiast zmienić opisane reguły waloryzacji, które mają jedynie krótkoterminowy horyzont, a w dłuższym okresie mogą oderwać wysokość świadczeń emerytalnych od możliwości ich finansowania. Zresztą jednolite zasady waloryzacji powinny obowiązywać dla tzw. subkont ZUS-u, na których księgowane są środki wcześniej trafiające do OFE. Jednocześnie potrzeba ograniczenia emerytalnych przywilejów branżowych oraz efektywnych rozwiązań w zakresie polityki demograficznej, a także imigracyjnej. W przeciwnym wypadku przepaść będzie coraz bliżej.

Maciej Rapkiewicz, Instytut Sobieskiego