Zamówienia publicznie. Zdjąć cenową klątwę!

Nowe prawo zamówień publicznych ma zdjąć z naszego życia gospodarczego klątwę najniższej ceny jako jedynego realnego kryterium w przetargach. Na razie idzie to dość opornie. Publiczni inwestorzy nie bardzo wiedzą, jak konstruować przetargi „po nowemu”. Są też przykłady całkiem świeżych (choć jeszcze sprzed wejścia w życie nowelizacji) zamówień rządowych, które wydają się dalekie od nowej, będącej częścią „Planu Morawieckiego” filozofii przetargowej. – Na ocenę stosowania ustawy w praktyce przyjdzie jeszcze czas. Instytucje publiczne mogą liczyć na pomoc administracji rządowej – przekonują przedstawiciele Ministerstwa Rozwoju. Urząd Zamówień Publicznych już rozpatruje pierwsze zapytania i wnioski o interpretacje przepisów, składane przez zamawiających.

Wszyscy pamiętamy skandale związane z przetargami za czasów rządów Platformy i PSL. Do wielu z nich doszło właśnie przez bezrefleksyjne stosowanie kryterium najniższej ceny. Przykłady można to mnożyć niemal w nieskończoność, rozpoczynając od słynnego budowania autostrady A-2 przez konsorcjum z Chin: cena zaproponowana przez Azjatów była fantastyczna, ale szybko okazało się, że konsorcjum nie było w stanie sprostać wymaganiom. Bankructwo, koszmar polskich firm podwykonawczych, znaczne opóźnienie inwestycji, zwiększenie jej kosztów – jednym słowem katastrofa. W podobny sposób przeprowadzano przetargi na dostawy autobusów dla samorządów (kupowano gorsze pojazdy zagranicznych producentów zamiast lepszego sprzętu od rodzimych dostawców), słynne „orliki” (tu też były plajty) a przetargowy chaos nie ominął nawet Państwowej Komisji Wyborczej, która skompromitowała się zamawiając przed wyborami 2014 roku bubel, przez który nie można było zliczyć głosów i ogłosić wyników.

Zerwanie z „dyktatem najniższej ceny” zapowiadano już w 2014 roku. Miała to sprawić przygotowana przez PO nowelizacja prawa o zamówieniach publicznych. Nic z tego nie wyszło. Kryterium pozacenowe było zwykłą fikcją, bo trudno inaczej nazwać sytuacje, gdy zamawiający określał je na poziomie 1, 2 czy 3 procent. Potwierdził to chociażby raport Najwyższej Izby Kontroli z lipca 2015 roku.

„Skontrolowane jednostki tylko w niewielkiej mierze wykorzystały przewidziane w przepisach możliwości uzyskania najkorzystniejszej oferty. W większości postępowań stosowano najniższą cenę jako jedyne kryterium oceny ofert. Tylko w przypadku 60 zamówień (ok. 2 % proc. udzielonych) ustalono dodatkowe kryteria oceny ofert poza najniższą ceną” – mogliśmy przeczytać w informacji po kontroli.

Najnowsza nowelizacja Prawa zamówień publicznych weszła w życie 28 lipca. Jej założenia i cele są jasne. Chodzi o to, by państwo i samorządy mogły wreszcie spokojnie zamawiać produkty i usługi dobrej jakości, za jak najlepszą, ale nie koniecznie jak najniższą cenę. Kryterium ceny w większości przypadków nie może mieć wagi większej, niż 60 procent. Dzięki temu, że zleceniodawca może zażądać osobistego wykonania kluczowych części zamówienia ma zniknąć problem firm-wydmuszek, bazujących wyłącznie na podwykonawcach. Zwiększenie możliwości udzielania zaliczek ma wyrównać szanse startujących w przetargach małych i średnich przedsiębiorstw a ograniczenie obowiązków biurokratycznych ułatwić im sam proces przystąpienia do postępowań. „Chcemy zmniejszyć znaczenie kryterium najniżej ceny. Obecnie to w dużej mierze nie jest kwestia prawa ale mentalności. Urzędnicy bojąc się konsekwencji dają kryterium ceny na poziomie ponad 90 procent wagi ”– mówił w kwietniu br. wicepremier Mateusz Morawiecki.

I miał rację. Nowa filozofia przetargowa, będąca istotną częścią Planu Morawieckiego, musi się po prostu przyjąć, stać normą, także w sferze mentalnej. Kilka dni temu Radio Zet alarmowało, że w Trójmieście kończy się 13-walentna szczepionka przeciwko pneumokokom, na które szczepione są obowiązkowo i za państwowe pieniądze dzieci z tzw. grup ryzyka – wcześniaki, maluchy obarczone wadami rozwojowymi, przewlekle chore. Wiosną br. Ministerstwo Zdrowia rozpisało przetarg na dostawę specyfiku. Kryteria ustalono w ten sposób, iż trudno było wyobrazić sobie rozwiązanie inne, niż zwycięstwo tańszej szczepionki 10-walentnej. Sęk w tym, że większość lekarzy i ekspertów – z działającym przy ministerstwie Pediatrycznym Zespole Ekspertów do spraw Programu Szczepień Ochronnych na czele – zdecydowanie rekomenduje dla grup ryzyka szczepionkę 13-walentną. Choćby dlatego, że tylko ją można bezpiecznie stosować u wszystkich dzieci z grup ryzyka (konkurencyjny preparat – tylko u wcześniaków). Producent odwołał się do Krajowej Izby Odwoławczej w sprawie specyfikacji zamówienia. W trakcie rozprawy wszystkie strony, także Ministerstwo Zdrowia, zgodziły się co do istotnych różnic jakościowych między preparatami.

„Pomiędzy stronami nie było sporne, że szczepionka PCV 13 jest lepsza jakościowo od szczepionki PCV 10 (ma szerszy zakres ochrony) i zamawiający przyznał to w trakcie rozprawy (…). Odwołujący natomiast wskazywał, że przyjęte przez zamawiającego proporcje znaczenia kryteriów »cena« oraz »jakość« powodują, że nawet przy istotnych różnicach jakościowych oferowanych produktów (szczepionek), rozstrzygające znaczenie będzie miała cena i w tej sytuacji trudno uznać, że kryterium jakościowe ma dla zamawiającego jakiekolwiek znaczenie” – czytamy w uzasadnieniu wyroku KIO, która nie nakazała jednak modyfikacji założeń przetargu.

Wygrał producent tańszego specyfiku. To zresztą dość powszechna praktyka na tym rynku. Z raportu NIK o szczepieniach wynika, że w latach 2011-2015 aż w 72 procent przetargów jedynym (!) kryterium była cena. W pozostałych przypadkach cena była kryterium dominującym – przypisane jej wagi wahały się od 60 do 95 pkt.

Po nowelizacji prawa o zamówieniach publicznych zamawiający mają w ręku narzędzia, dzięki którym w teorii mogą wreszcie konstruować przetargi w sposób przemyślany i odpowiedzialny. Niestety, wydaje się, że na razie jest z tym pewien problem. „Cena trzyma się w przetargach” – oznajmił niedawno „Puls Biznesu”. „Termin i gwarancje to wciąż najczęściej stosowane kryteria pozacenowe. Niestety – nieskutecznie” – konstatowali dziennikarze, wyjaśniając, że „na razie państwowi i samorządowi inwestorzy nie mają pomysłu na pozacenowe kryteria, pomagające w wyborze rzetelnych wykonawców i dostawców”.

Nad tym, aby te pomysły szybciej pojawiały się w głowach decydentów, ma pracować Urząd Zamówień Publicznych. Jak idzie? Liczby i suche fakty wyglądają nieźle.

„UZP zorganizował 7 konferencji regionalnych (w Poznaniu, Sopocie, Wrocławiu, Krakowie, Lublinie, Olsztynie i Warszawie) dotyczących zmian w ustawie. Wzięło w nich udział ok. 2,3 tys. osób. W lipcu UZP rozpoczął cykl 10 szkoleń centralnych dotyczących nowelizacji. Urząd udostępnia także na swojej stronie opinie, wytyczne i przykłady dobrych praktyk. Ponadto, zgodnie z nowelizowaną ustawą, Prezes UZP będzie wydawał opinie interpretacyjne, co zwiększy przejrzystość i jednolitość stosowania przepisów” – mówi Paweł Nowak z departamentu komunikacji Ministerstwo Rozwoju.

Chodzi o artykuł 154c, dodany w czasie ostatniej nowelizacji. Pozwala on prezesowi UZP na jednoznaczną interpretację przepisów ustawy „budzących poważne wątpliwości lub wywołujących rozbieżności w orzecznictwie, przy uwzględnieniu orzecznictwa sądów, Trybunału Konstytucyjnego lub Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej”. Anna Łagocka z UZP informuje, że od wejścia w życie nowych przepisów do urzędu wpłynęło 66 zapytań i wniosków, z czego pięć – choć nie bezpośrednio – odwołuje się do artykułu 154c. „Wnioski o opinie kierowane wypełniające wszystkie wskazane ustawą wymagania będą stanowiły cenne wsparcie w procesie edukacyjnym jako przyczynek do wydania interpretacji mających wpływ na zapewnienie jednolitego stosowania przepisów ustawy przez zamawiających” – przewiduje Łagocka.

„Ustawa weszła w życie pod koniec lipca. Na ocenę jej stosowania w praktyce przyjdzie jeszcze czas” – zauważa Paweł Nowak.

Przedstawiciel MR oczywiście ma rację. Ale tym razem naprawdę trzeba zrobić wszystko po to, by nie skończyło się jak zawsze…