Czy Fundusz Spójności jest promotorem naszej gospodarki
Środki unijne bez wątpienia wywarły pozytywny wpływ na polską gospodarkę, ale – jak należało się spodziewać – o koniunkturze i sytuacji na rynku pracy decydują przede wszystkim nasze wewnętrzne zasoby, a nie pomoc finansowa międzynarodowych instytucji. Największą korzyścią, jaką dał Polsce traktat akcesyjny, jest udział we wspólnym rynku, który otworzył nam rynki światowe i – wprawdzie bardzo wysokim kosztem społecznym – umożliwił zerwanie z autarkiczną, zdeformowaną (zarówno wskutek historycznych uwarunkowań, jak i w wyniku rabunkowej prywatyzacji) strukturą gospodarczą – pisze prof. Grażyna Ancyparowicz, członek Rady Polityki Pieniężnej, na łamach „Polskiego Kompasu 2017”
W 2015 r. Polacy w wyborach powszechnych zdecydowali, że neoliberalny model państwa, silnie uzależniający nasz kraj od zagranicznych ośrodków decyzyjnych, powinien odejść do lamusa. Tracący władzę dotychczasowi beneficjenci transformacji ustrojowej poprzez swoich przedstawicieli w parlamencie zapowiedzieli totalną negację wszelkich działań podejmowanych przez obóz Zjednoczonej Prawicy, nawołując do obalenia rządu premier Beaty Szydło z pomocą „ulicy i zagranicy”. I z żelazną wręcz konsekwencją dotrzymują słowa, podsycając obawy o przyszłość. Niepewność co do rozwoju sytuacji w Polsce z jednej strony sprzyja spekulacjom na rynkach finansowych, z drugiej zaś obniża skłonność do inwestycji w realnej sferze gospodarki, a tym samym spłaszcza tempo jej rozwoju. Ten wątek umknął uwadze analityków.
Obserwowany od początku 2016 r. spadek skłonności do inwestycji przypisano niemal w całości zwężeniu strumienia środków pomocowych, wskazując na negatywny efekt mnożnikowy w odniesieniu do – indukowanych przez sektor instytucji rządowych i samorządowych – inwestycji prywatnych. Tę retorykę podchwycili niechętni dokonującym się w Polsce zmianom politycy i powiązani z nimi prominentni urzędnicy Unii Europejskiej, strasząc Polaków zablokowaniem dostępu do zasobów unijnych. Wprawdzie tego typu pogróżki raczej nie wyjdą poza sferę werbalną, choćby ze względu na interesy gospodarcze naszych głównych europejskich partnerów, lecz mimo to warto zbadać wpływ funduszy strukturalnych (w szczególności Funduszu Spójności) na wzrost gospodarczy, inwestycje i zatrudnienie w Polsce.
Podstawowe normy i priorytety UE w perspektywie finansowej 2014–2020
System finansowy Unii Europejskiej powstał w celu zagwarantowania autonomii finansowej w ramach dyscypliny budżetowej na podstawie art. 311 i 332 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz w art. 106a i 171 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej.
System ten składa się z budżetu ogólnego (finansowanego niemal w całości z zasobów własnych) oraz finansowania pozabudżetowego pochodzącego z takich źródeł jak: Europejski Fundusz Rozwoju, operacje pożyczkowo-kredytowe realizowane przez Komisję Europejską, Europejski Bank Inwestycyjny i Europejski Bank Centralny. Dochody i wydatki budżetowe są ujęte w wieloletnich ramach finansowych, a rozwiązanie to ma pomóc podniesieniu konkurencyjności krajów członkowskich UE przez wyrównywanie historycznie ukształtowanych różnic w poziomie rozwoju ich gospodarek, w szczególności w takich wrażliwych dziedzinach jak indywidualne rolnictwo, infrastruktura drogowa i transportowa, szkolnictwo, a ostatnio także – bezpieczeństwo publiczne.
Dochody budżetowe określa Rada po konsultacji z Parlamentem Europejskim, po czym decyzja Rady podlega ratyfikacji przez państwa członkowskie. Dochody unijne od 1970 r. dzielą się na „tradycyjne” (cła, opłaty rolne i opłaty wyrównawcze od cukru oraz izoglukozy, powiększone od 1979 r. o udziały w podatku od wartości dodanej –VAT) oraz „składkowe”. W perspektywie budżetowej 2014–2020 ze źródeł „tradycyjnych” pochodzi tylko ok. 25 proc. całkowitego dochodu budżetu UE (w tym wpływy z VAT ok. 12,3 proc.). Głównym źródłem zasilania tego budżetu jest składka w wysokości 0,9–1,23 proc. produktu narodowego brutto (PNB) krajów członkowskich, która obecnie stanowi ok. 70 proc. wpływów ogółem, choć pierwotnie miała być pobierana tylko w przypadku deficytu budżetu Wspólnoty. Pozostałe 5 proc. tego budżetu stanowią podatki od wynagrodzeń pracowników unijnych instytucji, składki krajów trzecich na rzecz niektórych programów oraz kary nałożone w związku z naruszeniem zasad konkurencji bądź innych przepisów prawa, a także dochody z przeniesionego salda i dostosowań o charakterze technicznym.
Wydatki i fundusze pomocowe Wspólnot mają wspomagać działanie wspólnego rynku przez rozwój infrastruktury technicznej i społecznej, z zasady natomiast Unia Europejska nie angażuje się w żadne projekty bezpośrednio zwiększające zdolności wytwórcze krajów członkowskich. Ta polityka ma podstawy w art. 332 TFUE, który w powiązaniu z art. 7 rozporządzenia finansowego dotyczącego rozdysponowania środków z perspektywy finansowej 2014–2020 stanowią, że wszystkie wydatki (ok. 960 mld euro) i dochody z tytułu wpłat krajów członkowskich (ok. 908 mld euro) ujęte w wieloletnie ramy finansowe będą służyły realizacji celów określonych w „Strategii na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu”. Priorytety tej strategii są wzajemnie powiązane i dotyczą takich obszarów jak: rozwój ekonomiczny oparty na wiedzy i innowacji (rozwój inteligentny); wspieranie gospodarki efektywniej korzystającej z zasobów, bardziej przyjaznej środowisku i bardziej konkurencyjnej (rozwój zrównoważony); wspieranie gospodarki charakteryzującej się wysokim poziomem zatrudnienia i zapewniającej spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną (rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu). Ponadto ze wspólnego budżetu będą (tak jak uprzednio) finansowane koszty administracyjne utrzymania instytucji UE oraz pomoc humanitarna i rozwojowa dla krajów trzecich.
Napływ środków unijnych do Polski w okresie poakcesyjnym
W latach 2004–2016 Polska pozyskała z Unii Europejskiej 546 mld zł, a wpłaciła ok. 179 mld zł; napływ środków netto (w ujęciu płatniczym) wyniósł zatem ok. 367 mld zł, czyli o blisko 18 mld zł mniej niż zaplanowane na 2017 r. wydatki budżetu państwa. Innymi słowy w ciągu ostatnich 12 lat dostawaliśmy – jako społeczeństwo i podatnicy – coś w rodzaju trzynastki z budżetu unijnego, z tego mniej więcej połowa środków przypadała na dopłaty bezpośrednie dla rolników, reszta – na cele ogólnorozwojowe. Niewielka początkowo skala tego wparcia wzrosła po zamknięciu procedury nadmiernego deficytu wobec Polski. Płatności dla Polski w perspektywie budżetowej 2007–2013 wyniosły łącznie 63,8 mld euro (najwięcej w UE), stopa absorpcji funduszy strukturalnych zaś 95 proc. Do tego należy dodać środki własne, bowiem ponad 40 proc. wydatków kapitałowych instytucji rządowych, samorządowych spółek komunalnych, firm energetycznych, spółek kolejowych i innych podmiotów publicznych było ich wkładem w rozwój infrastruktury technicznej. Pozostałe transfery skierowano na innowacyjne projekty biznesowe prywatnych przedsiębiorstw, przy czym również znaczną część stanowiły nakłady brutto na środki trwałe. Niewykorzystane środki z tej perspektywy finansowej (5 proc.) przekazano jako płatność salda końcowego po przeprowadzeniu przez Komisję Europejską działań audytowych.
W początkach każdej nowej perspektywy budżetowej absorpcja środków unijnych była słaba, natomiast (zgodnie z regułą N+2) koncentracja środków następowała w ostatnich dwu latach „starej” i w pierwszym roku „nowej” perspektywy, po finalnym rozliczeniu kosztów budowanych i modernizowanych obiektów. Ta sytuacja powtórzyła się po wejściu w życie perspektywy 2014–2020. Od stycznia do grudnia 2016 r. z 82,2 mld euro przyznanych Polsce na politykę spójności trafiło do nas zaledwie 6,6 mld euro (ponad 60 proc. mniej niż w roku poprzednim). Wydaje się to niewiele, ale środki te stanowiły 101 proc. kwoty ujętej w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa przyjętym przez Radę Ministrów w kwietniu 2017 r., po analizie warunków ex ante dostępu do zasobów Unii Europejskiej. Na warunki te składa się siedem warunków ogólnych (obejmujących m.in. przepisy przeciw dyskryminacji, dotyczące zamówień publicznych, pomocy publicznej, ochrony środowiska) oraz 29 warunków tematycznych odnoszących się do poszczególnych obszarów wsparcia, przy czym każdy z nich obowiązuje tylko te kraje, które korzystają z danego obszaru wsparcia, w związku z czym zamożniejsze kraje UE (niekwalifikujące się do wsparcia przeznaczonego dla najbiedniejszych regionów) miały do spełnienia mniejszą liczbę warunków tematycznych niż Polska oraz inne kraje Europy Środkowej i Wschodniej.
Warto wspomnieć, że niezależnie od środków przyznanych w Polsce w perspektywie 2014–2020 nasz kraj od roku 2015 uczestniczy we wdrażaniu „Planu inwestycyjnego dla Europy” przygotowanego przez Komisję Europejską i Europejski Bank Inwestycyjny. Plan ten ma poprawić warunki inwestowania, wygenerować do końca 2017 r. dodatkowe inwestycje publiczne i prywatne w Unii Europejskiej co najmniej na kwotę 315 mld euro, a jeśli będzie kontynuowany, kwota ta wzrośnie do 500 mld euro w 2020 r. Podstawowym filarem tego instrumentu jest Europejski Fundusz Inwestycji Strategicznych (European Fund for Strategic Investments – EFSI). Polska dzięki niemu uzyskała gwarancje o wartości 47 mln euro, które umożliwiły podpisanie ośmiu umów z instytucjami finansowymi. W pierwszej połowie 2017 r. zatwierdzono 20 dużych projektów infrastrukturalnych o wartości 1,7 mld euro, które powinny wygenerować finansowanie o wartości ok. 5,4 mld euro, niezależnie od 800 mln euro przeznaczonych na wsparcie inwestycji w ok. 12 300 małych i średnich przedsiębiorstwach oraz start-upach.
Transfery z UE a inwestycje sektora publicznego w Polsce
Znaczna część napływających do naszego kraju zasobów unijnych była kierowana na rozwój infrastruktury technicznej, przy czym priorytet nadano inwestycjom drogowym, a od 2015 r. do chwili obecnej również – kolejowym. Pozwoliło to na sfinansowanie bardzo kapitałochłonnych przedsięwzięć, lecz pociągało za sobą coraz wyższe obciążenia strony wydatkowej budżetu państwa i budżetów samorządów, co trudno śledzić, gdyż od 2010 r. wszelkie wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych (general government) związane z realizacją projektów współfinansowanych przez UE wykazywano w budżecie środków z Unii.
Wiadomo jednak, że oprócz kwot wykazanych w ustawie budżetowej budowa autostrad i dróg szybkiego ruchu była współfinansowana ze środków Funduszu Drogowego. Samorządy realizowały ok. 40 proc. inwestycji publicznych ogółem i wydatkowały około połowy środków przekazanych przez UE w ramach polityki spójności, co oznacza, że musiały wnieść swój wkład w podjęte inwestycje. Beneficjentami pomocy unijnej były – obok instytucji państwowych – spółki kontrolowane przez skarb państwa, spółki komunalne, spółki kolejowe, firmy energetyczne, które wniosły ponad 40-procentowy wkład kapitałowy w rozwój infrastruktury technicznej. Pozostałe transfery z Funduszu Spójności skierowano na innowacyjne projekty biznesowe prywatnych przedsiębiorstw.
W celu oszacowania wpływu środków przekazanych Polsce z Funduszu Spójności na dynamikę naszego PKB, inwestycje i zatrudnienie Narodowy Bank Polski przeprowadził symulację na modelu NECMOD. Zestawił dwa scenariusze: bazowy (rzeczywisty z uwzględnieniem wszystkich założeń i danych historycznych) i kontrfaktyczny (zakładający brak transferów unijnych), po czym uzyskał następujące wyniki: bez wsparcia inwestycji ze środków Funduszu Spójności zdolności wytwórcze polskiej gospodarki obniżyłby się o 7 pkt procentowych, na co wpłynęłaby niższa akumulacja kapitału publicznego i kapitału przedsiębiorstw; w konsekwencji obniżenia o 17,4 pkt procentowych dynamiki nakładów brutto na środki trwałe średnie roczne tempo wzrostu PKB spadłoby w tym okresie o 0,5 pkt procentowych; w związku z mniejszym przyrostem liczby nowych miejsc (o prawie 658 tys.) pracy współczynnik zatrudnienia byłby niższy o 3 pkt procentowych.
Czego można się dowiedzieć, jeśli na podstawie tej symulacji wprowadzimy korektę do rzeczywistych danych statystycznych? Po pierwsze, w 2016 nasz PKB byłby (w cenach z 2005 r.) wyższy w stosunku do poziomu z 2004 r. nie o 50 proc., lecz tylko o 43 proc. Po drugie, średnie roczne tempo wzrostu PKB w tym okresie wyniosłoby 3,3 proc. zamiast 3,8 proc. Po trzecie, nakłady na środki trwałe brutto zwiększyłyby się nie o 65 proc., lecz tylko o niespełna 48 proc. Po czwarte, wskaźnik zatrudnienia (według metodologii stosowanej w badaniu ekonomicznej aktywności ludności), który w roku 2004 wynosił 51,9 proc., do grudnia 2016 r. zwiększyłby się do 53,3 proc, podczas gdy w rzeczywistości wyniósł 56,3 proc. (osiągając rekordowo wysoki poziom w 2017 r.).
Reasumując: środki unijne bez wątpienia wywarły pozytywny wpływ na polską gospodarkę, ale – jak należało się spodziewać – o koniunkturze i sytuacji na rynku pracy decydują przede wszystkim nasze wewnętrzne zasoby, a nie pomoc finansowa międzynarodowych instytucji. Największą korzyścią, jaką dał Polsce traktat akcesyjny, jest udział we wspólnym rynku, który otworzył nam rynki światowe i – wprawdzie bardzo wysokim kosztem społecznym – umożliwił zerwanie z autarkiczną, zdeformowaną (zarówno wskutek historycznych uwarunkowań, jak i w wyniku rabunkowej prywatyzacji) strukturą gospodarczą.
Projekty współfinansowane przez Unię Europejską nie pomogą w reindustrializacji, chociaż nowoczesne obiekty infrastruktury technicznej i społecznej robią pozytywne wrażenie, czynią naszą codzienność łatwiejszą, przyjemniejszą. Środki unijne mobilizują decydentów do działania i zachęcają do podnoszenia standardów w niemal każdej dziedzinie naszego życia gospodarczego i społecznego. Równocześnie zaś – o czym mówi się bardzo rzadko albo wcale – wymagają angażowania własnych zasobów, a te z reguły pochodzą z emisji dłużnych papierów wartościowych, zatem zwiększają dług publiczny i uzależniają nas od koniunktury na rynkach finansowych. Ponadto środki unijne (obok rzeczywistych i potencjalnych korzyści, które niesie efekt popytowy na dynamikę PKB i zatrudnienie) generują zbędne koszty i trudne do oszacowania ryzyka związane z efektem podażowym inwestycji i zaburzeniami równowagi na poziomie makroekonomicznym i w poszczególnych sektorach. Symulacja przeprowadzona na modelu NECMOD pomija to zagrożenie, choć może ono okazać się szczególnie groźne dla naszego rolnictwa w przypadku ograniczenia bądź likwidacji tzw. dopłat bezpośrednich.
Rekomendacje na przyszłość
Ryzyko jest trwale wpisane w działalność biznesową, lecz rok 2016 był pod tym względem wyjątkowy, istotnie bowiem zwiększył się obszar niepewności, a tej oszacować nie sposób. Nie wdając się w głębsze analizy, warto odnotować, że wyjątkowo dużą zmiennością charakteryzowała się sytuacja na międzynarodowych rynkach finansowych w oczekiwaniu na (negatywny dla UE) wynik referendum w Wielkiej Brytanii. Ogromne emocje i falę spekulacji wywołały również wybory prezydenckie w Stanach Zjednoczonych. A na naszym własnym obszarze spore zamieszanie (żeby nie powiedzieć popłoch) powstało wśród przedsiębiorców (i nie tylko wśród nich, lecz i w części gospodarstw domowych) po zapowiedzi wprowadzenia jednolitego podatku, który w ocenie niemal wszystkich zainteresowanych środowisk musiałby skutkować wzrostem obciążeń na rzecz fiskusa.
Atmosferę dodatkowo podgrzewały niektóre media niechętne gabinetowi Beaty Szydło i przeprowadzanym reformom, a także totalna opozycja negujące sens jakichkolwiek zmian.
Pod koniec grudnia 2016 r. mimo utrzymującego się na wysokim poziomie napięcia w relacjach między rządem a opozycją szybko powrócił optymizm i umacniał się w następnych miesiącach. Wskazują na to wyniki NBP i innych ośrodków z badania nastrojów przedsiębiorców i gospodarstw domowych, a także twarde dane GUS opisujące sytuację gospodarczą Polski w 2017 r. Dane te okazały się tak dobre, że główne agencje ratingowe w połowie mijającego roku podniosły oceny naszej gospodarki, a niemal wszystkie opiniotwórcze instytucje (poczynając od MFW, poprzez EBC aż po NBP) zrewidowały w górę prognozy koniunktury dla Polski na rok bieżący. A przecież w gruncie rzeczy nadal – w porównaniu z poprzednimi latami – transfery unijne pozostały na stosunkowo niskim pułapie. Zatem diagnoza, że spadek tempa wzrostu PKB został wywołany niskim poziomem zasilania unijnego i zahamowaniem z tego powodu inwestycji, nie musi być prawidłowa. Przyczyn tego zjawiska trzeba raczej poszukiwać na gruncie inżynierii społecznej, marketingu politycznego i błędów komunikacji władzy ze społeczeństwem.
Jednym z najważniejszych wyzwań stojących przed Polską na początku XXI w. jest optymalne wykorzystanie jej potencjału rozwojowego, po to aby zapewnić trwały i zrównoważony wzrost ekonomiczny, a to oznacza nadanie priorytetu programom i projektom zorientowanym na podniesienie poziomu życia tych grup społecznych, które poniosły największe koszty transformacji ustrojowej. Powinno się to odbywać przez takie programy wsparcia polskich rodzin jak „Rodzina 500+”, „Mieszkanie+” czy „Za Życiem”. Kwestią kluczową dla powodzenia tego rodzaju inicjatyw rządowych są reformy strukturalne, skuteczne uszczelnienie systemu podatkowego, umiejętne pobudzanie aktywności rodzimych inwestorów, a także partnerskie i równoprawne stosunki z inwestorami zagranicznymi.
Musimy rozwijać naszą gospodarkę własnymi siłami i przemysłem, nie licząc na wsparcie z zewnątrz. W przeciwnym razie znajdziemy się w sytuacji człowieka posługującego się protezą, który po jej utracie nie może samodzielnie funkcjonować. Świadczy o tym przykład takich krajów jak Hiszpania, Portugalia i Grecja, które mimo ogromnego napływu zagranicznego kapitału w latach 1980–2012 pozostały krajami peryferyjnymi strefy euro, a poziom życia ich mieszkańców dalece odbiega od poziomu życia w krajach uznanych za liderów Wspólnoty.
Uzależnienie słabszych ekonomicznie państw od zasilania ze źródeł zewnętrznych (zarówno bezzwrotnej pomocy, jak i na zasadach komercyjnych) powoduje, że najważniejszy mechanizm wzrostu gospodarczego w Unii Europejskiej, jakim jest wspólny rynek towarów, usług i pracy, wciąż nie jest w pełni wykorzystany. Interesy ekonomicznie silniejszych krajów dominują nad interesami Wspólnoty, a każda próba zmiany status quo spotyka się z ostrą reakcją ze strony beneficjentów tego układu. Z tego wynikają zarzuty o rzekomy brak poszanowania dla unijnych wartości, łamanie konstytucji czy ograniczanie swobód obywatelskich, formułowane pod adresem Polski, Węgier i innych krajów, które nie akceptują podwójnych standardów w polityce unijnych liderów.
Należy mieć nadzieję, że wraz z upływem czasu te niechętne nam głosy będą coraz słabsze, a w końcu ucichną.
Prof. Grażyna Ancyparowicz
Publikacje „Polskiego Kompasu – rocznika instytucji finansowych i spółek akcyjnych” od trzech lat spotkają się z ogromnym uznaniem i zainteresowaniem w środowisku finansowym i biznesowym. Pełne wydanie edycji Polskiego Kompasu 2017 w formacie PDF dostępne jest na stronie www.gb.pl a także w aplikacji „Gazety Bankowej” na urządzenia mobilne
