Rola banku centralnego w umacnianiu suwerenności państwa

Osiągnięta obecnie w Polsce stabilność makroekonomiczna, w tym zrównoważony wzrost gospodarczy, niska i stabilna inflacja oraz stabilność systemu finansowego są wartościami, o których utrzymanie trzeba się nieustannie troszczyć. Silne instytucje, w szczególności niezależny bank centralny i zintegrowany z nim nadzór finansowy, są niezbędne do zwiększenia odporności gospodarki na przyszłe szoki – pisze w „Polskim Kompasie 2018” prof. Adam Glapiński prezes Narodowego Banku Polskiego

Wstęp

Istotą suwerenności jest niezależność w podejmowaniu ważnych decyzji dotyczących państwa. Tak rozumiana suwerenność jest uzależniona od istnienia skutecznie działających instytucji oraz dobrze funkcjonującej gospodarki, czego warunkiem koniecznym jest z kolei właściwie działający system monetarny. Stabilna wartość pieniądza oraz bezpieczeństwo i efektywność pośrednictwa finansowego są kluczowe dla rozwoju gospodarki. Historyczne doświadczenia Polski potwierdzają, że choć zapewnienie stabilności makroekonomicznej może być kosztowne, to sukcesy w tym zakresie zapewniają długookresowe korzyści i wzmacniają pozycję polskiego państwa w świecie.

Zarys historii bankowości centralnej w Polsce

Stulecie odzyskania przez Polskę niepodległości jest okazją do spojrzenia wstecz na różne aspekty budowania suwerenności kraju. Dotyczy to także bankowości centralnej, której rola w zapewnieniu podstaw sprawnego funkcjonowania państwa jest bezdyskusyjna. Już wkrótce po odzyskaniu niepodległości w 1918 r. stało się jasne, że utrzymanie stabilnej wartości pieniądza jest dużym wyzwaniem. Początkowo priorytetem polityki gospodarczej było bowiem zapewnienie finansowania działań nakierowanych na zespolenie ziem różnych zaborów, odbudowę kraju ze zniszczeń wojennych, a także korzystne zakończenie wojny o granice. Łączyło się to z szybkim zwiększaniem ilości pieniądza w obiegu, skutkującym wzrostem inflacji, a następnie wybuchem hiperinflacji, przez co wprowadzona do obiegu w 1918 r. nowa waluta – marka polska – utraciła zaufanie. Galopujący wzrost cen doprowadził do konieczności przeprowadzenia zdecydowanych refom, co nastąpiło w 1924 r. Ich orędownikiem i realizatorem był Władysław Grabski, który uważał, że „podstawą zdrowego rozwoju życia gospodarczego oraz siły finansowania państwa jest zdrowa i silna waluta. W celu jej stworzenia i zachowania całe społeczeństwo musi ponosić znaczne ofiary”. W ramach reformy skarbowo-walutowej zaprzestano finansowania wydatków rządowych pożyczkami w banku centralnym, a w zamian wprowadzono nadzwyczajny – uchwalony nieco wcześniej – podatek majątkowy oraz podatki dochodowe i przychodowe. Utworzono ponadto nową instytucję emisyjną – Bank Polski, oraz wprowadzono do obiegu nową polską walutę – złotego. Po burzliwym okresie wojen ważnym etapem w historii bankowości centralnej w Polsce było utworzenie w 1945 r. Narodowego Banku Polskiego (NBP). Jego pierwszym zadaniem była wymiana pieniędzy okupacyjnych na bilety NBP. Jednak już wkrótce NBP zaczął pełnić funkcję nie tylko banku emisyjnego, lecz również instytucji udzielającej kredytów. System bankowy miał być bowiem wzorowany na rozwiązaniach radzieckich, co oznaczało stopniowe realizowanie idei państwowego monobanku. Jednak choć formalne uprawnienia NBP stopniowo zwiększano, to w rzeczywistości jego znaczenie malało, a decyzje dotyczące polityki pieniężnej i kredytowej podejmowały władze państwowe. Odbudowa kraju po zakończeniu II wojny światowej, zwłaszcza w systemie gospodarki nakazowo-rozdzielczej, ponownie doprowadziła do wzrostu inflacji. Aby zmniejszyć zasób pieniądza w obiegu, w 1950 r. przeprowadzono radykalną i bardzo niekorzystną dla społeczeństwa reformę pieniężną, która na wiele lat zachwiała zaufaniem do krajowej waluty. W wyniku wymiany pieniędzy inflacja została co prawda tymczasowo opanowana, ale posiadacze gotówki stracili dwie trzecie jej dotychczasowej wartości, a złoty stał się pieniądzem wewnętrznym, niewymienialnym. Patrząc na ten okres, widać wyraźnie, że próby urzeczywistniania idei socjalizmu prowadziły do nawracających kryzysów gospodarczych, politycznych i niepokojów społecznych. Dowodem na nieefektywność ówczesnego systemu gospodarczego była konieczność silnego podnoszenia cen nawet produktów pierwszej potrzeby oraz reglamentacji. Załamanie się ich gospodarki planowej, które ostatecznie nastąpiło w 1989 r., spowodowało głęboki kryzys i skokowy wzrost inflacji do trzycyfrowego poziomu. Ponownie konieczne były zasadnicze reformy, przywracające stabilność funkcjonowania państwa i tworzące podstawy budowania gospodarki rynkowej. Powstał więc plan naprawy gospodarki. Kluczowym jego założeniem było dążenie do zrównoważenia budżetu oraz odbudowy wartości pieniądza. To ostatnie zadanie powierzono NBP, którego kompetencje także istotnie wówczas zmieniono, aby stworzyć nowoczesny bank centralny. Budowa nowoczesnego banku centralnego Odejście od modelu monobanku oznaczało decentralizację sytemu bankowego w Polsce. Koncentrując kompetencje NBP na zadaniach związanych z prowadzeniem krajowej polityki pieniężnej, jednocześnie zwiększano stopniowo zakres jego niezależności. Nadal jednak założenia polityki pieniężnej na kolejne lata przyjmował Sejm, który określał także limit finansowania deficytu budżetu państwa ze środków banku centralnego. Niemniej NBP zyskał uprawnienia do samodzielnego kształtowania parametrów polityki pieniężnej. Początkowo strategia NBP opierała się na kontroli przyrostu podaży pieniądza, jako celu pośrednim, przy znaczącej roli kursu walutowego jako kotwicy nominalnej. Kurs złotego usztywniono najpierw do dolara, a następnie powiązano z wartością tzw. koszyka walut, stopniowo zwiększając możliwy zakres jego wahań. Wraz z liberalizacją polityki kursowej, następującą w warunkach szybkiego rozwoju rynku finansowego, coraz większe znaczenie zyskiwała jednak polityka stóp procentowych. Postępująca stabilizacja gospodarcza pozwoliła na przyjęcie w 1998 r. przez NBP strategii celu inflacyjnego. Zmianie strategii polityki pieniężnej sprzyjały także reformy instytucjonalne, zwiększające autonomię banku centralnego. W szczególności w 1997 r. w konstytucji zdefiniowano podstawowe cele NBP oraz ustanowiono nowy niezależny organ Banku – powoływaną na sześcioletnią kadencję Radę Polityki Pieniężnej. W wyniku wprowadzonych zmian NBP stał się instytucją niezależną, o jasno określonych zadaniach i instrumentach. W ostatnich dekadach polska gospodarka musiała się mierzyć z konsekwencjami przystąpienia do Unii Europejskiej, wybuchem globalnego kryzysu finansowego, silnymi procesami globalizacyjnymi czy szokami surowcowymi. Mimo zmian zachodzących w otoczeniu i gospodarce krajowej stabilność cen – główne zadanie NBP, było i jest realizowane. W ciągu ostatnich 20 lat realizacji strategii celu inflacyjnego NBP ustabilizował inflację, a także oczekiwania inflacyjne na niskim poziomie, dzięki czemu realizacja celu inflacyjnego jest możliwa przy umiarkowanym poziomie stóp procentowych. Jednocześnie płynny kurs walutowy zapewnia gospodarce elastyczność reakcji na szoki makroekonomiczne.
Konsekwentnie realizowana polityka pieniężna sprzyjała także zachowaniu równowagi makroekonomicznej i ograniczaniu ryzyka dla systemu finansowego. Globalny kryzys finansowy w sposób bardzo bolesny dla wielu krajów pokazał, jak duże koszty dla gospodarki może nieść ze sobą dopuszczenie do pojawienia się i narastania ryzyka systemowego oraz nierównowag gospodarczych. Stąd oczywista stała się potrzeba opracowania mechanizmów zapobiegania nierównowagom, która ostatecznie doprowadziła do utworzenia w Polsce instytucji nadzoru makroostrożnościowego. Od 2016 r. nadzór makroostrożnościowy należy do kompetencji Komitetu Stabilności Finansowej działającego w formule makroostrożnościowej (KSF-M). Komitet tworzą prezes NBP – jako jego przewodniczący, minister finansów, przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego oraz prezes zarządu Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. NBP prowadzi także analizy stabilności systemu finansowego i nierównowag makroekonomicznych, które wspierają prace Komitetu. Powierzenie polityki makroostrożnościowej organowi kolegialnemu z wiodącą rolą banku centralnego zwiększa możliwości skutecznego przeprowadzenia i koordynacji działań, zwłaszcza gdyby pojawiła się konieczność wykorzystania niestandardowych instrumentów. Wiodąca rola banku centralnego jest przy tym kluczowa, m.in. ze względu na zakres prowadzonych analiz, kompetencje rynkowe oraz niezależność ocen.

Wyzwania na przyszłość

Przez wiele lat NBP był instytucją silnie zaangażowaną w nadzór mikroostrożnościowy nad bankami. W 2008 r. zadanie to zostało przeniesione do nowej instytucji – Komisji Nadzoru Finansowego (KNF), mającej sprawować tzw. zintegrowany nadzór finansowy. Trwałym wkładem NBP w sprawne działanie tego nadzoru było wypracowanie właściwych struktur i odpowiedniej kultury organizacyjnej jego funkcjonowania jeszcze przed wydzieleniem z NBP. Można zatem powiedzieć, że NBP stworzył fundamenty efektywnego nadzoru nad systemem bankowym. Dzięki temu, niezależnie od zmian instytucjonalnych i niekorzystnych uwarunkowań zewnętrznych, udało się utrzymać stabilność systemu finansowego nawet w warunkach globalnego kryzysu finansowego. W przeciwieństwie do wielu krajów w Polsce nie było potrzeby kosztownego dokapitalizowania banków z pieniędzy podatników. Także dzisiaj system finansowy w Polsce funkcjonuje stabilnie i jest odporny na szoki. Nie oznacza to jednak, że w przyszłości nie będzie się borykać z poważnymi wstrząsami gospodarczymi lub finansowymi. Polska jest silnie zintegrowana z gospodarką światową, a szczególnie z gospodarką strefy euro. Dlatego mimo braku nierównowag wewnętrznych szoki zewnętrzne mogą zaburzyć równowagę polskiej gospodarki i systemu finansowego. Oznacza to, że bez zbędnej zwłoki należy podejmować inicjatywy wzmacniające odporność gospodarki na niekorzystne zjawiska. Obecny okres dobrej koniunktury i braku nierównowag sprzyja podejmowaniu takich działań. Gdyby zmaterializowały się ryzyka, podejmowanie działań zwiększających odporność polskiej gospodarki na szoki byłoby spóźnione, a koszty ewentualnych zaburzeń istotnie wyższe. Najważniejszym działaniem służącym wzmocnieniu stabilności finansowej oraz usprawnieniu zarządzania kryzysowego jest postulowana przez bank centralny integracja nadzoru finansowego z NBP. Głównym celem takiej integracji byłaby poprawa przepływu informacji między bankiem centralnym, nadzorem makroostrożnościowym a nadzorem mikroostrożnościowym. Zdecydowanie ułatwiłoby to wypełnianie przez NBP funkcji pożyczkodawcy ostatniej instancji oraz umożliwiłoby sprawniejszą koordynację działań obu nadzorów. Znamienne są negatywne doświadczenia wielu krajów w koordynacji działań różnych instytucji w okresie kryzysu finansowego i silnych zaburzeń. Wyciągając konsekwencje z tych doświadczeń, w wielu gospodarkach zwiększono zaangażowanie banków centralnych w nadzór nad systemem finansowym. Trend włączania nadzorów mikroostrożnościowych do kompetencji banków centralnych jest obecnie widoczny na całym świecie, a szczególnie w Unii Europejskiej. Także EBC sprawuje nadzór mikroostrożnościowy nad bankami strefy euro. W Polsce ważnym argumentem za włączeniem nadzoru mikroostrożnościowego z powrotem w struktury banku centralnego jest również niezależność NBP. Sprzyjałaby ona zapewnieniu efektywnego i bezstronnego nadzoru mikroostrożnościowego nad sektorem bankowym, w którym w ostatnich latach bardzo wyraźnie wzrósł udział państwa. Poza potrzebą włączenia nadzoru mikroostrożnościowego w struktury NBP należy wskazać konieczność poszerzenia zestawu stabilnościowych instrumentów banku centralnego. Co prawda w obecnym stanie prawnym NBP ma możliwość korzystania z wielu narzędzi, ale zasadne wydaje się ich uporządkowanie. Wprowadzenie jasnego podziału na instrumenty polityki pieniężnej oraz instrumenty dotyczące stabilności finansowej pomogłoby usprawnić działania NBP na rzecz stabilności krajowego systemu finansowego. Osiągnięta obecnie stabilność makroekonomiczna, w tym zrównoważony wzrost gospodarczy, niska i stabilna inflacja, oraz stabilność systemu finansowego są wartościami, o których utrzymanie trzeba się nieustannie troszczyć. Silne instytucje, w tym w szczególności niezależny bank centralny i zintegrowany z nim nadzór finansowy, są niezbędne do zwiększenia odporności gospodarki na przyszłe szoki. To z kolei jest koniecznym warunkiem trwałego umacniania pozycji Polski w świecie.

Podsumowanie

Polska jest obecnie jedną z najszybciej rozwijających się europejskich gospodarek mających własną walutę. Złoty cieszy się zaufaniem Polaków oraz inwestorów zagranicznych. Są to historyczne osiągnięcia torujące drogę do gospodarczego i politycznego awansu Polski na mapie świata, które nie byłyby możliwe bez sprawnie działającego i niezależnego banku centralnego. NBP zapewnia stabilność pieniądza oraz wspomaga politykę gospodarczą rządu poprzez sprzyjanie równowadze makroekonomicznej oraz stabilności systemu finansowego. Jednocześnie przed bankami centralnymi, w tym przed NBP, stoją wyzwania przemawiające za poszerzeniem ich kompetencji. W Polsce do szczególnie pożądanych zmian należy zaliczyć ponowne włączenie nadzoru mikroostrożnościowego w struktury NBP oraz zapewnienie NBP odpowiednich instrumentów dedykowanych działaniom na rzecz stabilności krajowego systemu finansowego.

Warszawa, wrzesień 2018 r.

Prof. Adam Glapiński prezes Narodowego Banku Polskiego

Wydanie „Polskiego Kompasu 2018” dostępne jest na stronie www.gb.pl a także w aplikacji „Gazety Bankowej” na urządzenia mobilne

Polecamy i zachęcamy do lektury tego wyjątkowego rocznika