NIK: błędy samorządów przy centralizacji rozliczeń VAT

Jednostki samorządu terytorialnego przeprowadziły centralizację rozliczeń podatku VAT, realizując w ten sposób obowiązek nałożony przez ustawodawcę. Popełniły jednak po drodze sporo błędów - ocenia Najwyższa Izba Kontroli

NIK przeprowadziło kontrolę w samorządach w kwestii rozliczeń podatku VAT. W latach 2016-19 skontrolowała siedem miast oraz siedem starostw powiatowych. 1 października 2016 r. w życie weszła ustawa o centralizacji VAT w Polsce.

Wdrożenie centralizacji VAT

Liczba scentralizowanych samorządowych jednostek organizacyjnych w miastach wahała się od 193 (Urząd Miasta Katowice) do 406 (Urząd Miasta Łodzi), natomiast w powiatach: od ośmiu (Starostwo Powiatowe w Nowym Dworze Gdańskim) do 32 (Starostwo Powiatowe w Kłodzku).

Samorządy przeprowadziły w latach 2016-2019 (III kwartał) łącznie 129 postępowań o udzielenie zamówienia publicznego na dostawy i usługi związane z procesem centralizacji rozliczeń VAT. W ich wyniku podpisano umowy na łączną kwotę 4 370,7 tys. zł. Z tego tylko trzy postępowania na kwotę 1 444,5 tys. zł przeprowadzono na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Ujawniono nieprawidłowości w czterech postępowaniach (12,9% skontrolowanych), przeprowadzanych przez trzy jednostki samorządu, o łącznej wartości 338,8 tys. zł (13,2% wartości skontrolowanych postępowań).

Samorządy zgodnie z prawem określiły zasady i procedury precyzujące wewnętrzne zasady organizacji procesu centralizacji rozliczeń VAT. Ujawniono jednak, że ustanowione regulacje wewnętrzne nie były przestrzegane w 10 jednostkach (71,4%). Dotyczyło to w szczególności: nieterminowego przesyłania przez jednostki organizacyjne deklaracji cząstkowych VAT-7 i cząstkowych ewidencji VAT, braku podpisów uprawnionych osób na deklaracjach i ewidencjach, niewłaściwego oznaczenia podatnika na fakturach i umowach, niepodpisania aneksów do umów zawartych przed centralizacją rozliczeń VAT oraz nieprzekazywania środków finansowych dla jednostek organizacyjnych na zapłatę VAT w wymaganych terminach.

Wypełnianie przez jednostki samorządu terytorialnego obowiązków podatników VAT

Skontrolowane samorządy nie wypełniały obowiązków podatnika VAT w sposób zgodny z prawem i rzetelny. Rzutowało to na występowanie nieprawidłowości w rozliczaniu podatku należnego. Wprawdzie deklaracje podatkowe co do zasady były składane i rozliczane terminowo, to ich liczne korekty, których złożono aż 1 216, wiązały się z koniecznością zapłaty odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych w łącznej wysokości 397,5 tys. zł. Ponadto, w działalności kontrolowanych występowały nieprawidłowości natury formalnej, takie jak np. nieterminowe składanie informacji związanych z rozliczaniem VAT, a także opieszałe składnie wniosków o wyrejestrowanie nieużytkowanych kas rejestrujących. Opóźnienia w zakresie obowiązków informacyjnych sięgały do 962 dni.

W połowie kontrolowanych jednostek ujawniono nieprawidłowości w rozliczaniu podatku należnego, które wynikały z trudności interpretacyjnych, czy przy danym świadczeniu jednostka ta występuje w obrocie w charakterze podatnika VAT. Samorządy działają w tym charakterze, gdy wykonują czynności inne niż te, które mieszczą się w ramach ich zadań, a także wykonują czynności mieszczące się w ramach ich zadań, ale czynią to na podstawie umów cywilnoprawnych. W art. 15 ust. 6 ustawy o VAT brak jest wskazania wyraźnych granic kiedy jednostka samorządu występuje jako podatnik, a kiedy takiego statusu nie posiada. W rezultacie zauważyć można istotne rozbieżności pomiędzy orzecznictwem organów podatkowych a orzecznictwem sądowo-administracyjnym.

Sześć samorządów (42,9%) nie dochowało należytej staranności przy kwalifikowaniu lub zmianie stawek opodatkowania, bowiem w sytuacji powzięcia wątpliwości co do prawidłowości stosowania stawek VAT (głównie w wyniku wyroków sądów administracyjnych w sprawach innych samorządów) nie wystąpiło do Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej z wnioskiem o wydanie interpretacji przepisów prawa podatkowego.

NIK zauważa przy tym, że w latach 2016-2019 łączna kwota zwrotów VAT otrzymana przez skontrolowane samorządy z budżetu państwa przewyższała dokonywane z tego tytułu wpłaty.

Samorządy nierzetelnie sprawdzały swoich kontrahentów, gdyż osiem kontrolowanych jednostek (57,1%) w latach 2017-2019 (maj) otrzymało wezwania z organów podatkowych, w sprawie ujawnienia ujęcia faktur VAT wystawionych przez podmioty niebędące czynnymi podatnikami VAT na dzień wystawienia tych faktur. W związku z tym odliczenie VAT z tych faktur samorządom nie przysługiwało. Nieprawidłowościom tym można było zapobiec, gdyby skorzystały z rejestru prowadzonego w postaci elektronicznej przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

W czterech jednostkach (28,6%) ujawniono także inne nieprawidłowości związane przede wszystkim z nierzetelnym zamieszczaniem danych z dokumentów źródłowych w rejestrze zakupów VAT i tym samym w plikach JPK_VAT w części dotyczącej odliczanych nabyć. Nieprawidłowości te w zdecydowanej większości wynikały z błędów poczynionych w jednostkach organizacyjnych i miały wpływ na rzetelność prowadzonych ewidencji podatkowych. Świadczyły one o niedostatecznym nadzorze nad wykonywaniem obowiązków w jednostkach organizacyjnych, gdyż nie zostały ujawnione na etapie weryfikacji i konsolidacji rozliczeń, tylko w trakcie kontroli NIK.

NIK ujawniła, że samorządy niejednolicie dokonywały odliczeń w przypadku wydatków ponoszonych na pojazdy samochodowe, przede wszystkim z uwagi na występujące problemy związane z interpretacją i zastosowaniem niejednoznacznych przepisów w tym zakresie.

Wnioski NIK:

Do Ministra Finansów

- Podjąć działania legislacyjne mające na celu wyraźne określenie w przepisach prawa:

- precyzyjnego sposobu obniżania przez jednostki samorządu terytorialnego kwoty podatku należnego kwotę podatku naliczonego z tytułu nabycia i eksploatacji pojazdów samochodowych wykorzystywanych zarówno do działalności gospodarczej, jak i w ramach działalności w charakterze organu władzy publicznej;

- organu jednostek samorządu terytorialnego właściwego do regulowania w akcie rangi wewnętrznej mechanizmu wznowienia wydatków budżetowych.

- Podjąć działania legislacyjne zmierzające do wprowadzenia do Ordynacji podatkowej przepisu wskazującego na zasadność wydania interpretacji ogólnej w sytuacjach, kiedy w analogicznych stanach prawnych i faktycznych o wydanie interpretacji indywidualnych w swych jednostkowych sprawach zwraca się wielu podatników.

- Podjąć działania zmierzające do zmiany formularza NIP-2 (zgłoszenie identyfikacyjne/zgłoszenie aktualizacyjne osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, będącej podatnikiem lub płatnikiem) w taki sposób, aby uwzględniał specyfikę niektórych podatników prowadzących działalność gospodarczą pod wieloma adresami, poprzez m.in. dodanie obowiązku podania krótkiego opisu przedmiotu działalności prowadzonej pod konkretnym adresem.

- Podjąć działania interpretacyjne lub wyjaśniające mające na celu wyraźne określenie:

kiedy jednostki samorządu terytorialnego występują w obrocie jako podatnicy VAT, a kiedy jako organy władzy publicznej;

co jest lub może być uznane za schemat podatkowy w VAT w działalności jednostek samorządu terytorialnego.

- Mając na uwadze zagwarantowanie właściwego wypełniania przez JST obowiązków podatników VAT oraz podejmowania przez nie odpowiednich działań w celu pełnej realizacji swoich uprawnień jako podatników VAT, Minister Finansów winien:

wypracować mechanizm prezentowania przez jednostki samorządu terytorialnego w budżecie dochodów opodatkowanych VAT, zgodny z ustawą o finansach publicznych, a także gwarantujący porównywalność i wiarygodność sprawozdań budżetowych oraz przejrzystość finansów publicznych;

opracować i wdrożyć rozwiązania, w tym prawne i kontrolne, mające na celu zagwarantowanie prawidłowego określania przez jednostki samorządu terytorialnego zakresu wykorzystywania nabywanych towarów i usług do celów działalności gospodarczej;

wydawać w większym niż dotychczas zakresie interpretacje ogólne, a w przypadku wątpliwości co do wydania takiej interpretacji w sytuacjach, gdy w analogicznych stanach prawnych i faktycznych o wydanie interpretacji indywidualnych zwraca się wielu podatników, np. jednostki samorządu terytorialnego, podejmować stosowną inicjatywę legislacyjną w celu doprecyzowania przepisu prawa podatkowego;

- Przeanalizować, celem ujednolicenia praktyki stosowania przepisów w zakresie dotyczącym opodatkowania VAT oraz zwiększenia zapewnienia prawidłowego wykonywania obowiązków podatkowych i realizacji związanych z tym uprawnień:

przyczyny niekorzystnego z punktu widzenia budżetu Państwa nieuzyskiwania dochodów z VAT od jednostek samorządu terytorialnego (większe zwroty VAT od dokonywanych wpłat); powody rezygnacji przez cześć JST z prawa do obniżania podatku należnego o podatek naliczony i wpływ takiego podejścia na dochody budżetowe jednostek samorządu terytorialnego;

wpływ regulacji o schematach podatkowych na działalność jednostek samorządu terytorialnego.

Uruchomić moduł analityczny systemu informatycznego dotyczącego schematów podatkowych (MDR), umożliwiający tworzenie raportów na temat przekazywanych informacji o schematach podatkowych w VAT.

- Podjęć działania mające na celu sprawdzenie i wyeliminowanie nieuprawnionego wykorzystywania przez jednostki samorządu terytorialnego do ewidencjonowania sprzedaży kas rejestrujących, które nie powinny być w użytkowaniu po 31 grudnia 2018 r.

Do prezydentów miast i starostów

Wzmocnić działania monitorujące i kontrolne nad prawidłową realizacją przez jednostki organizacyjne obowiązków wynikających z ustawy o VAT i regulacji wewnętrznych w tym zakresie.

Podjąć działania wzmacniające kontrolę zarządczą w celu pełnego urzeczywistnienia, określonego w art. 68 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, wymogu zapewnienia realizacji celów i zadań kierowanej jednostki sektora finansów publicznych w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy.

Czytaj też Na estońskim CIT straci budżet i samorządy

NIK/KG