TYLKO U NAS
Wsparcie ze strony polityki pieniężnej dla rządowych działań osłonowych w okresie pandemii COVID-19
Sięgnięcie przez NBP po rzadko używane instrumenty polityki pieniężnej było szczególnego rodzaju inwestycją, która – jak każda inwestycja – niosła za sobą pewne ryzyko dla utrzymania w ryzach inflacji na poziomie wyznaczonego celu. Niemniej w dobie globalnego zagrożenia kryzysem luźna polityka fiskalna wspierana przez równie luźną politykę monetarną były niezbędne, aby zapobiec katastrofalnemu załamaniu się polskiej gospodarki i społecznym następstwom krachu na tak gigantyczną skalę – pisze ekonomistka prof. dr hab. Grażyna Ancyparowicz, członek Rady Polityki Pieniężnej na łamach „Polskiego Kompasu 2021”
Strategia ESBC wobec wyzwań COVID-19
Pierwszy stwierdzony przypadek zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2, wywołującym ciężkie powikłania i zgony, oficjalnie odnotowano 17 listopada 2019 r. w miejscowości Wuhan, w prowincji Hubei w środkowych Chinach. W połowie stycznia 2020 r. wirus ten rozprzestrzenił się w całych Chinach, w lutym dotarł do Korei Południowej, Iranu i Włoch, 4 marca zaś do Polski.
Globalna skala zachorowań była tak duża, że 11 marca 2020 r. Światowa Organizacja Zdrowia ogłosiła pandemię ogarniającą wszystkie kontynenty. W nadziei na zahamowanie wykładniczo rosnącej liczby zakażeń niemal wszystkie kraje wprowadziły drastyczne ograniczenia ruchu ludności oraz inne działania prewencyjne (z lockdownem włącznie). Restrykcje sanitarne zaburzyły funkcjonowanie gospodarki światowej; zerwanie łańcuchów dostaw wywołało największą od czasu Wielkiego Kryzysu (1929–1933) światową recesję. Do złagodzenia negatywnych społecznych i gospodarczych skutków pandemii niezbędne były osłonowe działania fiskalne, wspomagane niekonwencjonalną polityką pieniężną banków centralnych. Bez tego wsparcia działania interwencyjne rządu byłyby trudniejsze, a z pewnością znacznie droższe, niż miało to miejsce w rzeczywistości.
Ben Shalom Bernanke, były szef FED, wyróżnił trzy rodzaje niestandardowych działań banków centralnych: zarządzanie oczekiwaniami inflacyjnymi (expectation management) poprzez komunikowanie się z rynkiem o projektowanej wysokości podstawowych stóp procentowych; rozszerzenie pasywów bilansu banku centralnego ponad poziom potrzebny do osiągnięcia zerowych stóp procentowych (quantitative easing); luzowanie jakościowe (qualitative easing) polegające na zmianie struktury bilansu. QE tworzy przestrzeń do finansowania interwencyjnych wydatków rządu i obniża koszty pozyskania pieniądza. Zjawisko to przypisuje się tzw. psychologii rynków finansowych; bank centralny – sygnalizując, że podejmie nadzwyczajne kroki w celu ułatwienia ożywienia gospodarczego – nastraja inwestorów optymistycznie, a równocześnie obniża poziom oczekiwań inflacyjnych. Wszystkie te metody realizacji niestandardowej polityki pieniężnej znalazły zastosowanie w walce z ekonomicznymi skutkami lockdownu.
Wprawdzie Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej – TFUE (traktat lizboński) w art. 123 zakazuje bankom centralnym niesienia pomocy publicznej, gdyż polityka monetarna Europejskiego Systemu Banków Centralnych (w skład którego wchodzi Narodowy Bank Polski) jest przede wszystkim nakierowana na realizację celu inflacyjnego, ale gdy cel ten nie jest zagrożony, a ogólna sytuacja tego wymaga, „ESBC wspiera ogólne polityki gospodarcze we Wspólnocie”, na podstawie art. 121 Protokołu w sprawie statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego.
Ta norma prawna była wcześniej wykorzystywana w antycyklicznej polityce Europejskiego Banku Centralnego, który poprzez QE dążył do ograniczenia deflacyjnych tendencji w strefie euro, ale wówczas polityka ta miała – przynajmniej w założeniach – jedynie tymczasowy charakter. Sytuacja uległa zmianie po wirtualnym nadzwyczajnym szczycie 26 marca 2020 r., podczas którego przywódcy G-20 wyrazili obawę, że pandemia koronawirusa grozi największą recesją w nowożytnej historii świata. Wydali wspólny komunikat „zobowiązujący do zrobienia wszystkiego, co trzeba, i do wykorzystania wszystkich dostępnych narzędzi politycznych w celu zminimalizowania szkód gospodarczych oraz społecznych w wyniku pandemii, przywrócenia globalnego wzrostu, utrzymania stabilności rynku i wzmocnienia odporności”.
Realizowane w skali globalnej masowe szczepienia przeciw SARS-CoV-2 umożliwiły od połowy 2021 r. sukcesywne znoszenie restrykcji sanitarnych; wraz z powrotem normalności pojawiła się nadzieja na szybką odbudowę gospodarki poszczególnych regionów i krajów. Niemal we wszystkich państwach OECD, podejmując decyzje ograniczające aktywność gospodarczą, równocześnie podjęto wiele działań doraźnie wspierających rządowe programy osłonowe i programy działań długofalowych. W szczególności w Unii Europejskiej przygotowano szeroko zakrojony program pomocy krajom członkowskim w wysokości ok. 1 211 mld euro, ujęty w Wieloletnich Ramach Finansowych na lata 2021–2027. Budżet ten powiększono o Fundusz Odbudowy (Next Generation EU) o wartości ponad 723 mld euro; instrument ten ma ułatwić odbudowę i zwiększyć odporność gospodarek UE na nieprzewidywalne okoliczności oraz ewentualne przyszłe kryzysy.
Warto podkreślić, że nasz kraj jest jednym z największych beneficjentów unijnych programów rozwojowych, które w pierwszym rzędzie będą ukierunkowane na priorytety inwestycyjne zaprezentowane w strategii Polskiego Ładu.
Rola NBP w finansowaniu rządowych tarcz antykryzysowych
Misję Narodowego Banku Polskiego określa art. 227. 1. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., który głosi, że bank ten „odpowiada za wartość polskiego pieniądza”. W nawiązaniu do ustawy zasadniczej ustawa o NBP z 1997 r. w art. 3. ust. 1. stwierdza, że podstawowym celem działalności polskiego banku centralnego jest utrzymanie stabilnego poziomu cen, lecz – jeśli nie wpłynie to negatywnie na główny zakres odpowiedzialności NBP – bank ten może realizować cel pomocniczy, jakim jest wspieranie polityki gospodarczej rządu. W hierarchii celów NBP priorytet ma więc kontrola inflacji, natomiast wsparcie programów rządowych – z formalnoprawnego punktu widzenia – ma niższą rangę.
Dbałość o wartość polskiej waluty wyraża się w strategii celu inflacyjnego, którą realizuje zarówno Europejski Bank Centralny, jak i większość banków centralnych na świecie; od 2003 r. celem polityki pieniężnej NBP jest ustabilizowanie stopy inflacji na poziomie 2,5 proc., z dopuszczalnym przedziałem wahań +/- 1 punkt procentowy. Głównym instrumentem realizacji celu inflacyjnego jest stopa procentowa, kierunek polityki pieniężnej zaś wyznaczają stopy: referencyjna, lombardowa, depozytowa, redyskontowa weksli i dyskontowa weksli oraz stopa rezerwy obowiązkowej i stopa procentowa środków odprowadzanych do tej rezerwy.
NBP oddziałuje swymi instrumentami finansowymi tylko na instytucje monetarne, nie może natomiast być stroną w transakcjach na rynku pierwotnym, jeśli mają one charakter interwencyjny, tj. służą finansowaniu potrzeb pożyczkowych sektora instytucji rządowych i samorządowych lub są formą kredytowania niemonetarnych podmiotów gospodarczych. Obligacje skarbowe i inne papiery wartościowe o ratingu inwestycyjnym oferowane na rynku krajowym mogą być bez limitów ilościowych i wartościowych nabywane oraz sprzedawane przez NBP jedynie w ramach operacji otwartego rynku, nawet jeśli na gruncie prawa polskiego niektóre instytucje (w szczególności Bank Gospodarstwa Krajowego, Bankowy Fundusz Gwarancyjny, Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych SA) oraz niektóre fundusze celowe (Fundusz Drogowy, Polski Fundusz Rozwoju, Fundusz Przeciwdziałania COVID-19) są wyłączone z sektora publicznego. Nabycie na rynku pierwotnym obligacji podmiotów zaliczanych do sektora publicznego jest niedozwolone, ale także zakup takich obligacji na rynku wtórnym byłby niezgodny z prawem europejskim, chyba że transakcja taka odbywałaby się po wyczerpaniu instrumentów stosowanych w ramach konwencjonalnej polityki pieniężnej. Ogranicza to swobodę NBP w kierowaniu działań prorozwojowych, które nie mogą sięgać po instrumenty inne niż te, jakie określono w ramach „Założeń polityki pieniężnej” na dany rok kalendarzowy.
Od czasu ogłoszenia strategii ciągłego celu inflacyjnego, do wybuchu pandemii koronawirusa, Narodowy Bank Polski tylko dwukrotnie (w latach 2003 i 2008–2009) Biorąc pod uwagę relatywnie płytką recesję w Polsce, można oczekiwać w perspektywie lat 2021–2023 ponad 5-procentowego wzrostu PKB, co pozwoliłoby z nawiązką odrobić straty dochodów wywołane pandemią i korzystnie wpłynąć na zatrudnienie oraz wynagrodzenia pracowników – 32 – – w ramach interwencji ukierunkowanej na zarządzanie płynnością banków komercyjnych – wykupił wyemitowane przez siebie obligacje w celu absorpcji środków, w jakie zasilony został sektor bankowy; uczynił to po dokonaniu głębokiej redukcji stopy rezerwy obowiązkowej, a więc w warunkach istotnego ograniczenia poziomu nadpłynności sektora bankowego. Potem, dzięki interwencyjnym posunięciom głównych banków centralnych, sytuacja na rynkach finansowych uległa względnej normalizacji, a gospodarka światowa wróciła na ścieżkę wzrostu. Był to korzystny okres również dla – stosunkowo odpornej na kryzys – polskiej gospodarki. Sprzyjające otoczenie zewnętrzne i poprawa kondycji polskich przedsiębiorstw uzasadniały systematyczne łagodzenie polityki monetarnej NBP, realizowanej wyłącznie z zastosowaniem klasycznych instrumentów banku centralnego.
Od marca 2015 r. Narodowy Bank Polski utrzymywał niskie – chociaż w porównaniu z EBC i innymi bankami ESBC wysokie – stabilne stopy procentowe, kierując się w polityce pieniężnej zasadą „wait and see” nawet wówczas, gdy wskaźnik inflacji dóbr finalnych (Consumer Price Index – CPI) kształtował się przez kilkanaście miesięcy poniżej dolnej granicy przedziału wyznaczonego dla celu inflacyjnego. Wydawało się, mimo niepokojących doniesień o ogniskach koronawirusa w Chinach, że nie ma i w dającej się przewidzieć przyszłości nie będzie istotnych powodów dla zmiany tego podejścia do końca kadencji RPP. Stabilna, przewidywalna i transparentna polityka pieniężna wspierała realną sferę polskiej gospodarki i jeszcze na przełomie lat 2019/2020 wydawało się, że nie ma żadnych wyraźnych sygnałów zwiastujących kryzys. Niestety w połowie marca 2020 r. do Europy dotarł SARS-CoV-2, którego rozprzestrzenianie się próbowano spowolnić, podejmując decyzje o lockdownie, drastycznie ograniczające aktywność gospodarczą na wiele tygodni, a nawet miesięcy. Dotyczyło to również Polski. Kierując się przesłankami ekonomicznymi (ale także społecznymi i humanitarnymi), polski rząd starał się choćby częściowo złagodzić przedsiębiorcom i pracownikom brak przychodów, uruchamiając etapowo tzw. tarcze antykryzysowe. Środki na ten cel w głównej mierze pochodziły z emisji obligacji zasilających Fundusz Przeciwdziałania COVID (FPC); Obligacje emitował także Polski Funduszu Rozwoju i Banku Gospodarstwa Krajowego . Przedsiębiorcy otrzymali też wsparcie z Funduszu Pracy, Funduszu Gwarantowanych Środków Pracowniczych i Agencji Rozwoju Przemysłu. W okresie od 31 marca 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. łączny koszt (finansowanych w ciężar długu publicznego) interwencji rządowych wyniósł 117,3 mld zł (w tym pomoc bezzwrotna stanowiła 95,9 mld zł). Większość tych środków wydatkowano w drugim kwartale (odpowiednio 92,5 mld zł i 74,4 mld zł), gdy reżim sanitarny był najbardziej ostry, co miało trudny do przecenienia wpływ na ratowanie liczonych w milionach miejsc pracy
Zagrożenie pandemiczne powróciło wczesną jesienią 2020 r., a wraz z nim od października tegoż roku do maja roku następnego ponownie objęto lockdownem wiele branż; łagodzenie restrykcji sanitarnych następowało bardzo powoli i dotychczas nie przywrócono jeszcze w pełni normalnych warunków prowadzenia działalności gospodarczej. Na pomoc rządową nie mogli liczyć wszyscy, tylko ci przedsiębiorcy, w których sanitarne ograniczenia uderzyły najmocniej. W celu częściowego zrekompensowania ich strat rząd uruchomił kolejne tarcze antykryzysowe, adresowane do określonych branż, przeznaczając na ten cel w pierwszym kwartale 2021 r. 15,6 mld zł (w tym 15 mld zł pomocy bezzwrotnej), w drugim kwartale br. pomoc rządowa wyniosła ok. 4 mld zł i była całkowicie bezzwrotna. Większość tych środków trafiła do mikroprzedsiębiorstw oraz małych podmiotów gospodarczych, które zostały objęte programem de minimis i dla których pomoc nie wymagała akceptacji Komisji Europejskiej. Środki na sfinansowanie tarcz antykryzysowych pochodziły niemal wyłącznie z emisji nowych serii obligacji, co bez wsparcia ze strony banku centralnego znacznie zwiększyłoby koszty obsługi długu publicznego już w najbliższej przyszłości.
W tej sytuacji Zarząd i Rada Polityki Pieniężnej NBP, obok klasycznych instrumentów, uruchomiły instrumenty niestandardowe, prowadząc łagodną politykę pieniężną. W pierwszym etapie działań wspierających rząd priorytetem Narodowego Banku Polskiego było utrzymanie płynności w krajowym systemie bankowym (operacje repo) oraz zapobieganie panice wśród deponentów, która przejawiała się wzmożonymi wypłatami gotówki z kont osobistych. Drugi etap interwencji NBP polegał na ustanowieniu przez Radę Polityki Pieniężnej historycznie najniższych referencyjnych stóp procentowych oraz na zwiększeniu zdolności banków do kreacji pieniądza dzięki obniżeniu stopy rezerwy obowiązkowej do minimalnego dopuszczalnego prawem poziomu (0,5 proc.). Równocześnie uruchomiono na rynku wtórnym duże programy skupu obligacji skarbowych oraz papierów dłużnych gwarantowanych przez Skarb Państwa, które zwiększyły sumę bilansową NBP, nie powodując zagrożenia inflacyjnego. W trzecim etapie Narodowy Bank Polski uruchomił kredyt wekslowy, przejmując ryzyko kredytów obrotowych udzielanych przez banki komercyjne przedsiębiorstwom, niezależnie od ich formy organizacyjno -prawnej czy charakteru działalności.
Redukcja referencyjnej stopy procentowej do historycznie najniższego poziomu w połączeniu z deklaracją nieograniczonego skupu rządowych papierów wpłynęła na względnie bardzo niską rentowność wyemitowanych na ten cel obligacji rządowych i obligacji BGK. Co równie istotne, w ślad za spadkiem oprocentowania kredytów na rynku międzybankowym znacznie (o kilka punktów procentowych) obniżyło się oprocentowanie komercyjnych kredytów, co z jednej strony wpłynęło na poprawę położenia kredytobiorców, z drugiej – zmniejszyło ryzyko kredytowe dla banków. Zniesienie trzyprocentowego bufora ryzyka systemowego przyczyniło się do istotnego zwiększenia płynności i możliwości prowadzenia akcji kredytowej przez banki w czasie gospodarczych zawirowań. W ramach programu kredytu wekslowego banki mogą pozyskać bardzo tanie refinansowanie kredytów udzielanych przedsiębiorcom.
Sięgnięcie przez NBP po rzadko używane instrumenty polityki pieniężnej było szczególnego rodzaju inwestycją, która – jak każda inwestycja – niosła za sobą pewne ryzyko dla utrzymania w ryzach inflacji na poziomie wyznaczonego celu. Niemniej w dobie globalnego zagrożenia kryzysem luźna polityka fiskalna wspierana przez równie luźną politykę monetarną były niezbędne, aby zapobiec katastrofalnemu załamaniu się polskiej gospodarki i społecznym następstwom krachu na tak gigantyczną skalę.
Szybkość decyzji w połączeniu z cechami strukturalnymi polskiej gospodarki spowodowały, że rządowa pomoc udzielona polskim przedsiębiorcom okazała się bardziej efektywna niż w innych krajach Unii Europejskiej, a spadek PKB (ok. 2,7 proc. w 2020 r.) był – w porównaniu z innymi państwami Unii Europejskiej – niewielki. Z prognoz wynika, że pozytywny efekt tych działań będzie się również utrzymywał po zakończeniu wsparcia finansowego, ze względu na zmniejszenie odsetka osób zagrożonych długotrwałym bezrobociem oraz ograniczenie liczby przedsiębiorstw, które nie przetrwałyby okresu silnego spadku ich dochodów. Biorąc pod uwagę relatywnie płytką recesję w Polsce, można oczekiwać w perspektywie lat 2021–2023 ponad 5-procentowego wzrostu naszego PKB, co pozwoliłoby z nawiązką odrobić straty dochodów wywołane pandemią i korzystnie wpłynąć na zatrudnienie oraz wynagrodzenia pracowników. Również inflacja cen konsumpcyjnych, która przejściowo (pod wpływem zewnętrznych, niemonetarnych czynników i zmian regulacyjnych) w okresie lockdownu przekroczyła cel inflacyjny NBP, powinna w ciągu kilku najbliższych miesięcy wrócić do pożądanej normy.
Ten optymistyczny pogląd na rolę NBP w ratowaniu polskiej gospodarki przed skutkami lockdownu podzielają tak surowi recenzenci polityki ekonomicznej jak Bank Światowy, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju. Instytucje te w oficjalnych dokumentach wyraziły uznanie dla błyskawicznej reakcji NBP na pojawienie się pandemii, podkreślając, że deklaracje i decyzje polskiego banku centralnego pozwoliły rządowi szybko uruchomić tarcze antykryzysowe, co uchroniło polską gospodarkę przed głęboką recesją i wysokim bezrobociem. Uznanie dla polityki NBP wyraziły również profesjonalne media, a wśród nich prestiżowy londyński magazyn „Capital Finance International”, który w kwietniu 2021 r. uznał NBP za „najlepiej zarządzany bank centralny w Europie”. Warto także odnotować to, że najstarszy polski periodyk poświęcony rynkom finansowym, jakim jest miesięcznik „Gazeta Bankowa”, nadał Prezesowi NBP specjalne wyróżnienie w konkursie Bankowy Menedżer Roku.
Prof. dr hab. Grażyna Ancyparowicz ekonomistka, GWSH, członek Rady Polityki Pieniężnej kadencji 2016–2022
Tekst prof. G. Ancyparowicz został opublikowany w elektronicznym wydaniu „Polskiego Kompasu 2021” dostępnym bezpłatnie do pobrania na stronie www.gb.pl a także w aplikacji „Gazety Bankowej” na urządzenia mobilne
»» Pobierz teraz bezpłatnie PDF „Polskiego Kompasu 2021”:
APPLE APP STORE - KLIKNIJ TUTAJ
HUAWEI APP GALLERY - KLIKNIJ TUTAJ
Polecamy i zachęcamy do lektury tego wyjątkowego rocznika
UWAGA OD REDAKCJI: wszystkie teksty zamieszczone w roczniku „Polski Kompas 2021” zostały przygotowane przez autorów i nadesłane do redakcji do 2 września 2021 roku
