Misja: stabilność polskiej waluty

Od Banku Polskiego SA do Narodowego Banku Polskiego, czyli 190 lat bankowości centralnej w Polsce – pisze w „Polskim Kompasie 2018” prof. dr hab. Grażyna Ancyparowicz, ekonomistka, członek Rady Polityki Pieniężnej

Prawo bicia monety było od niepamiętnych czasów przywilejem udzielnych władców i atrybutem ich suwerenności; mimo zmian w systemach politycznych poszczególnych krajów europejskich prawo to pozostawało w rękach władzy państwowej, bez względu na jej formę prawną. W sposób naturalny emisja pieniądza papierowego stała się również wyłączną domeną państwa. Poczynając od  XVII w., w najwyżej rozwiniętych gospodarczo krajach europejskich powoływano banki emisyjne, których głównym zadaniem było zasilanie skarbu państwa emisją asygnat (surogatów pieniądza kruszcowego). Na przełomie XVIII i XIX w. banki te zaczęły odgrywać dominującą rolę w finansowaniu programów rządowych. Historia polskiej bankowości centralnej zaczyna się od utworzenia Banku Polskiego (1828–1886) dopiero w okresie porozbiorowym. Nasze zapóźnienie w tej dziedzinie wynika z trudnego okresu poprzedzającego utratę niepodległości pod koniec XVIII w. Niemniej już w 1763 r. Stanisław Konarski proponował sprzedaż dóbr narodowych, „aby sumy zebrane wielkim stały się funduszem na Bank Rzplity, jak Angielski, Holenderski, Szwedzki, Genueński”, ale chyląca się ku upadkowi I Rzeczpospolita nie znalazła w sobie dość siły i determinacji, by ten fundamentalnej wagi postulat zrealizować. W okresie Sejmu Czteroletniego (1788- -1792) na fali śmiałych reform ustrojowych państwa powstawały także różne koncepcje utworzenia banku emisyjnego Rzeczypospolitej, spośród których wyróżniał się projekt warszawskiego bankiera Andrzeja Kaposztasa. Bank ten miałby – pod nadzorem Komisji Bankowej – prawo emisji asygnat bankowych, które weszłyby do obiegu „jako nakaz Sejmu by wszystkie podatki publiczne były opłacone w połowie biletami, a w połowie gotówką”. Jednakże obawiano się „ogólnej szkodliwości papierowych pieniędzy, nieszczęścia jakim jest jarzmo długu narodowego dotąd niebyłego”, w sytuacji gdy „Polska nie ma gór kruszcowych” na pokrycie swych zobowiązań3, toteż żaden z projektów emisji pieniądza papierowego nie zyskał poparcia posłów. Argumenty, że umiarkowana emisja papierowego pieniądza rozwiąże problem braku gotówki, który hamował rozwój polskiej gospodarki, trafiały w próżnię, ponieważ w epoce Oświecenia trudno było uwierzyć, że drukowanie pieniędzy „przyniesie korzyści jak gdyby rzeczywiście przybyło złota i srebra do krajowej cyrkulacji”. Do tego tematu powrócono kilkadziesiąt lat później, już po utracie niepodległości, kiedy powstała paląca potrzeba powołania instytucji kredytu długoterminowego celem wsparcia zniszczonych w czasie wojen napoleońskich majątków ziemskich. Z inicjatywy ministra skarbu, którym był wówczas książę Ksawery Drucki-Lubecki, w 1826 r. rozpoczęło działalność Towarzystwo Kredytowe Ziemskie, a dwa lata później – Bank Polski, którego misją było „zaspokojenie długu narodowego i rozszerzanie przemysłu i handlu5”. Realizując przywilej emisji pieniądza papierowego, bank ten wprowadził do obiegu bilety kasowe wydrukowane w 1824 r. przez Komisję Rządową Przychodów i Skarbu, a następnie własne bilety; ich kurs był niemal przez cały czas równy wartości monet srebrnych. Duże zaufanie do pieniądza emitowanego przez Bank Polski sprawiło, że mimo represji po upadku powstania listopadowego bank ten zachował uprawnienia emisyjne. Jednakże od 1841 r. na pozostających w obiegu polskich banknotach pojawiły się najpierw napisy dwujęzyczne, a potem – wyłącznie w języku rosyjskim. Ostatnia emisja pochodziła z roku 1866, a cztery lata później Bank Polski ostatecznie utracił przywilej emisyjny. W latach swej świetności Bank Polski łączył funkcje banku centralnego z funkcjami komercyjnymi: obsługiwał dług publiczny, przyjmował depozyty klientów indywidualnych, udzielał kredytu dyskontowego i lombardowego. Przyjmował również depozyty opieczętowane „w obecności urzędnika banku do tego wyznaczonego, pieczęcią Banku i składającego tenże depozyt”6 oraz zlecenia na kupno i sprzedaż papierów wartościowych. Nabywał także krajowe listy zastawne i obligacje rosyjskie, wykonując te czynności na giełdzie warszawskiej przez maklerów lub za granicą poprzez swoich komisantów (korespondentów). Po upadku powstania listopadowego, na mocy uchwały Rady Administracyjnej z 1833 r., przekazano Bankowi Polskiemu nierentowne rządowe zakłady górnicze i hutnicze w Zagłębiu, by doraźnie poprawić ich standing finansowy, a docelowo je sprzedać. Pomoc kredytowa nie była jednak właściwie wykorzystana i nie przyniosła spodziewanych efektów; pojawiły się nawet podejrzenia o korupcję. Osobom uznanym za winne wymierzono kary dyscyplinarne, niektórych z nich nie ominęły kary więzienia. Zobowiązania zakładów górniczo-hutniczych wobec Banku Polskiego ostatecznie przejęło Ministerstwo Skarbu, emitując w 1841 r. obligacje na ogromną wówczas kwotę (60 mln złotych polskich). Administracja górnictwa i hutnictwa na ziemiach polskich wróciła do nadzorowanej przez władze rosyjskie Komisji Przychodów i Skarbu, Bank Polski zaś skoncentrował się na operacjach krótkoterminowych, odnosząc na tym polu wiele sukcesów. Po upadku kolejnego zrywu niepodległościowego narodu polskiego, tj. po klęsce powstania styczniowego, gdy w zaborze rosyjskim likwidowane były ostatnie instytucje i znamiona odrębności Królestwa Polskiego, powstał projekt przekształcenia państwowego Banku Polskiego w spółkę akcyjną o handlowym profilu działalności i uchronienia go w ten sposób przed likwidacją, jednak władze rosyjskie nie wyraziły na to zgody. W 1885 r. zapadła decyzja o likwidacji tego banku; w 1894 r. ostatecznie zakończył się pierwszy rozdział z dziejów bankowości centralnej na ziemiach polskich, ale nie bezowocnie, gdyż doświadczenia z tamtego okresu legły u podstaw tworzenia banku emisyjnego w II Rzeczypospolitej. Niemal natychmiast po odzyskaniu niepodległości dekretem z grudnia 1918 r. powierzono tymczasowo pełnienie funkcji banku centralnego Polskiej Krajowej Kasie Pożyczkowej, a latem 1919 r. Sejm zapoznał się z projektem utworzenia banku emisyjnego ówczesnego ministra skarbu Stanisława Karpińskiego. Stworzono nawet specjalny fundusz na kapitał zakładowy nowego banku i zamówiono za granicą banknoty. Do powołania banku centralnego wówczas jednak nie doszło ze względu na wojnę z bolszewikami. Minister Karpiński uważał bowiem, że dopóki Polska nie ma ustalonych granic i życie gospodarcze nie jest ustabilizowane, dopóty nie można nakreślić i wprowadzić w życie realnego planu gospodarki skarbowej. Storpedował on również uchwaloną już uprzednio przez Sejm ustawę o stemplowaniu banknotów używanych w Polsce, ponieważ miało to być związane z pożyczką przymusową; operacja taka mogła dostarczyć skarbowi znacznych środków finansowych, lecz opresyjność tego rozwiązania groziła utratą poparcia narodu stojącego przed egzystencjalnymi wyzwaniami. W połowie 1923 r. sytuacja na rynku pieniężnym była już tak zła, że rujnowała gospodarkę i wywoływała ostre protesty społeczne. Reformę finansów publicznych wraz z reformą polskiego systemu monetarnego powierzono wielokrotnemu premierowi i ministrowi skarbu Władysławowi Grabskiemu, który posiadał nie tylko dużą wiedzę i doświadczenie, lecz wyróżniał się jasną wizją celów i zdecydowaniem w działaniu. W ustawie z 11 stycznia 1924 r. o naprawie Skarbu Państwa i reformie walutowej (Dz. U. 1924, Nr 4, poz. 28), w punkcie 12 b. zawarto podstawowe regulacje dotyczące „banku akcyjnego z udziałem Państwa – podlegającego nadzorowi państwowemu” z przywilejem „emisji biletów bankowych będących prawnym środkiem płatniczym i pokrytych co najmniej w jednej czwartej do jednej trzeciej części złotem lub zapasem złota i dewiz”. Mając świeżo w pamięci doświadczenia hiperinflacji, wprowadzono zapis dotyczący umowy ustalającej stosunek Banku Polskiego SA do skarbu państwa, „który nie może korzystać z kredytu w banku emisyjnym ani na pokrycie bieżących potrzeb administracyjnych, ani inwestycyjnych”. Założycielskie zebranie akcjonariuszy zawiązujące spółkę Bank Polski odbyło się 15 kwietnia 1924 r. i w tym samym dniu ukazało się obwieszczenie ówczesnego premiera i ministra skarbu Władysława Grabskiego, wyznaczające datę rozpoczęcia działalności polskiego banku centralnego na 28 kwietnia 1924 r. Inaugurując działalność nowo utworzonej instytucji, jej pierwszy prezes Stanisław Karpiński powiedział: „Przez przodków naszych w roku 1828 stworzony Bank Polski był własnością i chlubą narodu, tworzony dzisiaj w szczęśliwszych warunkach Bank Polski, bez względu na inne formy prawne organizacji, należy również do narodu i jemu tylko służyć będzie”. Oprócz przywileju emisyjnego statut Banku Polskiego SA stanowił, że bank ten będzie udzielał kredytów dyskontowych i lombardowych (pod zastaw złota i papierów wartościowych o stałym oprocentowaniu) skarbowi państwa (do 50 mln zł) oraz bankom komercyjnym i przedsiębiorstwom o najwyższym standingu finansowym. Łączenie funkcji banku centralnego z działalnością komercyjną miało na celu ułatwienie podmiotom gospodarczym dostępu do kredytu, a przede wszystkim obniżenie ceny pieniądza11. Stopy dyskontowa i lombardowa były dużo niższe od (wygórowanych w czasie hiperinflacji) stóp procentowych na rynku; ponadto bank centralny mógł podejmować działania restrykcyjne w stosunku do banków żądających wygórowanych odsetek. Statut przewidywał również, że Bank Polski będzie prowadził kasową obsługę skarbu państwa, działalność depozytową, przekazową, operacje dewizowe, a także kupował i sprzedawał kruszce oraz waluty obce, papiery wartościowe (państwowe, komunalne i hipoteczne) na rachunek własnych funduszy.
Statut Banku Polskiego SA stwierdzał, że bank ten został utworzony w celu regulowania obiegu pieniężnego i ułatwienia kredytu; nie wprowadzono tam żadnych zapisów dotyczących stabilności nowej polskiej waluty, ponieważ emisja złotego została oparta na systemie Gold Exchange Standard (GES). Było oczywiste, że misją nowego banku centralnego jest utrzymywanie stałej wartości wymiennej złotego w relacjach z zagranicą i kruszcowego parytetu (1/3,444 g czystego złota). Zgodnie z zasadami polskiego systemu monetarnego bilety złotowe były jedynym prawnym środkiem płatniczym w Polsce, mającym nieograniczoną moc zwalniania ze zobowiązań finansowych. Rozmiary ich emisji określały władze Banku Polskiego SA, przy czym banknoty będące w obiegu miały 30-procentowe pokrycie złotem (w monetach i sztabach) oraz walutach o względnie stałym kursie. W tej sytuacji każde zmniejszenie rezerw skutkowało zacieśnianiem polityki pieniężnej, a wzrost rezerw – jej luzowaniem. Pozostała część emitowanych papierowych pieniędzy miała mieć pokrycie w srebrze i bilonie (ich zapas nie mógł przekraczać 5 proc. ogólnej emisji biletów Banku Polskiego SA). Ponadto zabezpieczeniem emisji były różnego typu skarbowe papiery wartościowe znajdujące się w portfelu Banku i zobowiązania skarbu państwa z tytułu nieoprocentowanego kredytu. Życie negatywnie zweryfikowało plany utrzymania wyrażonej w kruszcu stałej wartości złotego, gdyż likwidacja hiperinflacji wywołała recesję, a w jej następstwie powstał poważny deficyt budżetowy, któremu towarzyszyła (umiarkowana) inflacja generowana emisją pieniądza. Na domiar złego bilans handlowy państwa zamknął się deficytem, w znacznej mierze na skutek wojny celnej z Niemcami. Przy tak dużym obszarze nierównowag makroekonomicznych nieuchronnie musiał się pojawić kryzys walutowy, któremu przeciwdziałać miał plan stabilizacyjny przyjęty przez rząd w październiku 1927 r. Na tej podstawie prezydent wydał rozporządzenia13, które pozwoliły na odejście od sztywnych warunków emisji waluty i obniżyły poziom jej pokrycia w kruszcu do 0,16879 g czystego złota; po tym kursie przeliczono zobowiązania regulowane w złocie, natomiast zobowiązania w pieniądzu papierowym zachowały wartość nominalną. Zgodnie z nowymi standardami 40 proc. biletów bankowych oraz wymagalnych zobowiązań Banku Polskiego SA musiało mieć pokrycie w rezerwie dewizowo-złotej, przy czym zapas złota w monetach i sztabach miał stanowić trzy czwarte minimalnego pokrycia i być w 66 proc. przechowywany w kraju. Wprowadzono przy tym pewną elastyczność, dopuszczając niższe pokrycie emisji pod warunkiem, że Bank podniesie stopę procentową od kredytów i zapłaci podatek emisyjny na rzecz skarbu państwa. Plan stabilizacyjny miał horyzont trzyletni, ale zanim został w pełni zrealizowany, gospodarka światowa, a także odradzająca się gospodarka polska stanęły w obliczu największego kryzysu finansowego i gospodarczego zapoczątkowanego krachem na giełdzie nowojorskiej w październiku 1929 r., którego skutki były odczuwalne w Polsce aż do roku 1935. Już w początkowej fazie kryzysu Bank Polski utracił znaczną część swych rezerw. Szacuje się, że wartość transferów złota i dewiz za granicę wyniosła ok. 700 mln zł, a równocześnie rząd i środowiska gospodarcze oczekiwały wsparcia kredytowego, aby powstrzymać pogłębiającą się recesję. W odpowiedzi na kryzys Niemcy, Brytyjczycy i Amerykanie zacieśnili politykę pieniężną, zdewaluowali swoje waluty i wprowadzili kontrolę operacji na rynku pieniężnym, lecz Polska w lipcu 1933 r. przystąpiła do Złotego Bloku, w którym uczestniczyły także Francja, Włochy, Szwajcaria, Belgia i Holandia. Trzymanie się zasad GES pogorszyło sytuację ekonomiczną państwa tak bardzo, że 26 kwietnia 1936 r. wprowadzono reglamentację dewizową dla ochrony „gospodarczo aktywnej części społeczeństwa przed zakusami spekulacji i defetyzmu ekonomicznego”14. W okresie Wielkiego Kryzysu utrzymanie działalności kredytowej na poziomie oczekiwanym przez środowiska gospodarcze i rząd wymagało zwiększenia zdolności emisyjnej Banku Polskiego, czemu służyły wprowadzone w 1933 r. zmiany w jego statucie; od 1933 r. tylko 30 proc. banknotów i natychmiast płatnych zobowiązań miało zabezpieczenie w kruszcu i dewizach. Kolejna zmiana polityki emisyjnej Banku Polskiego nastąpiła po zawarciu układu monachijskiego (29–30 września 1938 r.) przez rywalizujące o dominację potęgi europejskie. Na ewidentną intensyfikację przygotowań do wojny państw ościennych i zagrożenie swych granic Polska musiała odpowiedzieć w miarę swych możliwości. W lutym 1939 r. poszerzono uprawnienie do korzystania przez rząd z nieoprocentowanych pożyczek w Banku Polskim (do 150 mln zł); ponadto bank centralny miał udzielić skarbowi państwa kredytu (515 mln zł) na przejęte przez skarb, skonsolidowane zobowiązania Banku Gospodarstwa Krajowego i Banku Rolnego. Instrumentem wspierającym budżet było także bezpośrednie zaangażowanie Banku Polskiego w transakcje kupna-sprzedaży biletów skarbowych dopuszczonych do obrotu giełdowego i czterokrotne zwiększenie ich puli (do 400 mln zł). Wprowadzono zapis, że pokrycie w złocie dotyczy emisji powyżej 800 mln zł, z zastrzeżeniem, że za zgodą ministra skarbu Rada Banku może podnieć jej pułap do 1200 mln zł. Zmiany w statucie w istocie legalizowały już istniejący stan faktyczny, w jakim znalazły się aktywa banku centralnego po Wielkim Kryzysie, ale miały także na względzie rozszerzenie akcji kredytowej w związku z przygotowaniami kraju do spodziewanej wojny z Niemcami. W 1939 r., w drugim dniu wojny, na nadzwyczajnej sesji parlamentu zatwierdzono zmiany statutu Banku Polskiego, zwiększając uprawnienia Rady. Równocześnie rozpoczęto przygotowania do ewakuacji zasobów złota, walut obcych i polskich, klisz i dokumentów, aby uchronić majątek polskiego banku centralnego przed wykorzystaniem go przez Niemców. W niedzielę 3 września 1939 r. nadeszło z Ministerstwa Skarbu polecenie ewakuacji władz Banku Polskiego oraz znajdującego się w Warszawie zapasu złota i najważniejszych dokumentów, co udało się tylko częściowo. Ostatecznie władze Banku Polskiego znalazły siedzibę w Londynie, uczestnicząc m.in. w spotkaniu w Bretton Woods w 1944 r., gdzie powstał system waluty sztabowo-dewizowej, który był fundamentem globalnego ładu monetarnego aż do kryzysu z przełomu lat 60. i 70. minionego wieku.
Niemieccy okupanci nigdy formalnie nie zlikwidowali Banku Polskiego SA, licząc na przejęcie jego zasobów zdeponowanych za granicą. Na terenie Generalnej Guberni jego funkcje przejęły chwilowo kasy kredytowe Rzeszy Niemieckiej, ale już w grudniu 1939 r. władze okupacyjne zdecydowały o utworzeniu Banku Emisyjnego z siedzibą w Krakowie, który wprowadzał do obiegu walutę zwaną złotym krakowskim, a ponadto miał uprawnienia w zakresie dyskontowania weksli, udzielania krótkoterminowych pożyczek, przyjmowania wkładów w obrocie depozytowym i żyrowym. W okresie okupacji ziem polskich istniały zatem dwa banki centralne: londyński i krakowski, a wkrótce pojawił się trzeci. Na posiedzeniu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego w Moskwie 22 lipca 1944 r. ogłoszona została koncepcja utworzenia nowego banku emisyjnego. W sierpniu 1944 r. zaczęły nadchodzić do Lublina transporty banknotów z napisem „Narodowy Bank Polski”, choć dekret o powołaniu NBP ukazał się dopiero 15 stycznia 1945 r., dając asumpt do prac związanych z uruchomieniem centrali i niektórych oddziałów NBP. Oficjalnie działalność nowego banku centralnego zainaugurowano 2 lutego tego samego roku, określając jednocześ- nie program działań na najbliższy okres. Do 1952 r. NBP przejmował kompetencje (postawionego w stan likwidacji) Banku Polskiego SA oraz krakowskiego Banku Emisyjnego. Jak głosił dekret, nowy bank centralny powstał w związku z koniecznością „uregulowania obiegu pieniężnego i kredytu”, miał wyłączne prawo emisji pieniądza papierowego, a jednym z jego zadań było zabezpieczenie i przejęcie majątku ruchomego oraz nieruchomego swojego poprzednika. Łączna kwota puszczonych do obiegu banknotów (wydrukowanych w Moskwie) znajdowała pokrycie w sztabach złota16, monetach z tego kruszcu, walutach zagranicznych, papierach wartościowych denominowanych w dewizach oraz innych aktywach banku. Początkowo NBP funkcjonował jako bank państwowy (wyposażony w kapitał zakładowy w kwocie 250 mln zł), a wszelkie jego działania nadzorował minister skarbu (minister finansów). W czasach Polski Ludowej NBP odgrywał rolę monobanku, tj. łączył funkcje banku centralnego (emisja, obsługa kasowa skarbu państwa) z bezpośrednim kredytowaniem podmiotów gospodarczych sektora uspołecznionego, skupem weksli, przechowywaniem depozytów i innych walorów, a także wykonywaniem zleceń rządowych. W latach 50. XX w. uprawnienia NBP w zakresie organizacji obrotu pieniężnego systematycznie wzrastały, choć w sposób formalny zostały określone dopiero w statucie z listopada 1959 r. Zgodnie z jego treścią NBP miał odpowiadać za: obsługę kasową budżetu państwa (w skład tego budżetu wchodziły budżet centralny oraz budżety terenowe), emisję znaków pieniężnych, kredytowanie przedsiębiorstw sektora uspołecznionego oraz obrót dewizowy (w imieniu ministra finansów) i bezgotówkowy (po uprzedniej akceptacji ministra finansów). Rok później Sejm przyjął ustawę Prawo bankowe17, która wprawdzie dopuszczała różne formy organizacyjne banków, lecz nie naruszała omnipotencji państwa w zakresie tworzenia i likwidacji banków. Narodowy Bank Polski nie miał żadnych uprawnień w zakresie stanowienia polityki pieniężnej, sprawowania nadzoru bankowego, określania kosztów pozyskania pieniądza na rynku międzybankowym ani uprawnień dewizowych. Wykonywał jedynie polecenia ministra finansów, a te były konsekwencją decyzji rządu, który kierował się Narodowymi Planami Rozwoju Społeczno-Gospodarczego, opracowywanymi przez Komisję Planowania i uchwalanymi przez Sejm. NBP nie miał zatem ani możliwości, ani instrumentów, żeby zapobiec pełzającej inflacji, jaka pojawiła się na rynku konsumpcyjnym w Polsce w połowie lat 70. Skokowe podniesienie cen na żywność w 1976 r. przyniosło tak gwałtowną falę niepokojów społecznych, że rząd wycofał się z tej decyzji, tracąc ostatnią szansę na opanowanie systematycznie rosnącej, choć ukrywanej, inflacji. Jednak trudności w zbilansowaniu rynku wymusiły latem 1980 r. wzrost oficjalnych cen podstawowych produktów spożywczych. Po ogłoszeniu tej decyzji podniosła się fala strajków, którą rząd chwilowo opanował, podpisując porozumienie z oddolnie zorganizowanym ruchem związkowym i społecznym NSZZ „Solidarność”, zobowiązując się do spełnienia nierealnych (z ekonomicznego punktu widzenia) żądań finansowych. Korzystając z uprawnień władczych wobec NBP, minister finansów w porozumieniu z premierem nakazał emisję ogromnych ilości gotówki, co do reszty rozregulowało ogołocony z towarów rynek, dając początek bankructwu realnego socjalizmu, które ostatecznie nastąpiło jesienią 1989 r. Zainicjowany w 1990 r. plan stabilizacji polskiej gospodarki zniszczył zasoby pieniężne ludności i przedsiębiorstw, w tym środki dewizowe, na skutek wprowadzenia (między styczniem 1990 r. a majem 1991 r.) nierealistycznego, sztywnego kursu złotego w stosunku do dolara USA, a następnie systematycznej dewaluacji polskiej waluty według określonego (zmieniającego się w czasie) algorytmu. Polityka kursowa pozostawała teoretycznie w gestii banku centralnego, lecz Narodowy Bank Polski nie miał narzędzi do egzekwowania tego uprawnienia ze względu na słabą pozycję prezesa NBP wobec rządu. Formalnie to szef NBP w porozumieniu z ministrem finansów i ministrem współpracy gospodarczej z zagranicą ustalał podstawowy kurs złotego wobec walut obcych, faktycznie jednak decydujący głos należał do jego rządowych partnerów. Analogiczna niespójność występowała w dziedzinie zarządzania rezerwami walutowymi; decyzje o ich wykorzystaniu podejmował premier na wniosek prezesa NBP i ministra finansów. W tych warunkach dopiero na przełomie lat 1999/2000 kurs złotego ustabilizował się w stopniu wystarczającym, aby można było przeprowadzić upłynnienie naszej waluty, co znalazło wyraz w ustawie Prawo dewizowe z roku 2002. Transformacja w systemie bankowym (podobnie jak w innych segmentach polskiej gospodarki) nie przebiegała bezkonfliktowo, bo „po czterdziestu latach wciskania w system gospodarki socjalistycznej umownego pieniądza, cen, kredytu itd. żyliśmy w świecie oderwanym od zasad i reguł rynku”. W aspekcie instytucjonalno-organizacyjnym początki przemian systemu bankowego naszego państwa, datowane umownie na przełom lat 1989/1990, wiązały się m.in. z odbudową dwuszczeblowej struktury rynku międzybankowego, czemu służyło nowe Prawo bankowe uchwalone wraz z ustawą o Narodowym Banku Polskim. W tym okresie wycofano z NBP większość operacji komercyjnych na rzecz ludności, wydzielając Powszechną Kasę Oszczędności (obecnie PKO BP SA) oraz wyłaniając (na bazie ok. 400 pozamiejscowych jednostek Narodowego Banku Polskiego) dziewięć innych niezależnych banków komercyjnych. Banki te przejęły w znacznej części obowiązki NBP w zakresie działalności kredytowej i depozytowej, stając się podstawą rozwoju bankowości uniwersalnej. Wprawdzie po zniesieniu monopolu państwa powstawały z inicjatywy prywatnej nowe banki, lecz były one z reguły niedokapitalizowane, źle zarządzane i nie miały szans na samodzielne funkcjonowanie. W tej sytuacji uznano, że prywatyzacja banków państwowych z udziałem zagranicznych inwestorów strategicznych ułatwi podniesienie ich kapitałów, zwiększenie efektywności ich działania, unowocześ- nienie metod zarządzania i wprowadzenie nowych technologii. W istocie, choć banki z udziałem zagranicznym pełnią pożyteczną funkcję w polskiej gospodarce, wyprzedaż polskich banków państwowych była błędem, który do dziś trudno naprawić.
Nadmierna liberalizacja prawa bankowego przeprowadzona pod rządami ustawy z 1989 r. pogłębiła kryzys w rozregulowanym polskim sektorze bankowym. Istotnym zagrożeniem dla stabilności systemu bankowego był w owym czasie brak jednolitych standardów rachunkowości bankowej oraz brak norm ostrożnościowych niezbędnych do oceny standingu finansowego banków. Wprawdzie w sierpniu 1990 r. prezes NBP wprowadził klasyfikację aktywów sektora bankowego, lecz dopiero po wejściu w życie rozporządzenia prezesa NBP z 1992 r. w sprawie równoważenia ryzyka bankowego w drodze tworzenia rezerw celowych okazało się, że udział „złych kredytów” udzielonych uspołecznionym przedsiębiorstwom sięga 31 proc. portfela należności. Problem ten miała częściowo złagodzić ustawa o restrukturyzacji przedsiębiorstw i banków, która na wiele lat obciążyła budżet państwa, ale i tak nie uchroniła ona większości uspołecznionych przedsiębiorstw przed bankructwem ani nie zapobiegła upadłości mniejszych banków. Narodowy Bank Polski nie mógł temu przeciwdziałać, gdyż nie miał ani kompetencji formalnych, ani uprawnień do samodzielnego zarządzania własnym majątkiem, ani autonomii w zakresie polityki pieniężnej. Rada Ministrów mogła poddawać rewizji bilans roczny NBP, a tym samym wywierać wpływ na zasoby majątkowe banku centralnego, ich strukturę oraz źródła finansowania tego majątku. Na zależność funkcjonalną i ekonomiczną NBP nakładała się zależność personalna prezesa NBP od premiera. W ustawie o NBP z 1989 r. zamieszczono rozdział trzeci, który obligował bank centralny do umacniania pieniądza polskiego, ale ustawa ta nie ograniczyła finansowania potrzeb pożyczkowych rządu poprzez drukowanie pustego pieniądza. Dopiero w połowie lat 90. minionego wieku pojawiła się świadomość, że aktywną i skuteczną funkcję w stymulowaniu strumieni pieniądza mogą pełnić tylko te banki centralne, które są faktycznie, a nie tylko nominalnie, autonomiczne i kierują się zdrowymi, jasno sprecyzowanymi zasadami polityki monetarnej, opartej na rozważnych i sprawdzonych podstawach. Po nowelizacji ustawy o NBP w dniu 14 lutego 1992 r. premier utracił na rzecz prezydenta RP prawo wskazywania kandydata na prezesa NBP. Pozycja prezesa banku centralnego wobec rządu umocniła się; w myśl nowych przepisów był on wybierany na sześcioletnią kadencję, z zastrzeżeniem, że ta sama osoba może być wybrana nie więcej niż dwukrotnie. Względna niezależność prezesa NBP od rządu sprzyjała inicjowaniu przez bank centralny zmian w prawie bankowym, dzięki czemu do połowy lat 90. udało się przeprowadzić sanację sektora bankowego. Najpierw zreformowano sprawozdawczość w kierunku umożliwiającym konsolidację rachunków banków prowadzących działalność operacyjną, co stanowiło pierwszy krok w systematycznej obserwacji ich standingu finansowego. Do rozwoju rynku bankowego w istotnym stopniu przyczyniły się też zmiany instytucjonalne, a w szczególności utworzenie Bankowego Funduszu Gwarancyjnego oraz powołanie Krajowej Izby Rozliczeniowej SA. Reforma systemów płatniczych, której ważnym elementem było zastąpienie papierowych dokumentów (SYBIR) systemem elektronicznej transmisji danych (ELIXIR), znacznie skróciła czas rozliczeń transakcji międzybankowych. Zaczęto również tworzyć warunki do stosowania klasycznych instrumentów polityki pieniężnej; w szczególności w drugiej połowie 1994 r. zmieniono system naliczania i utrzymywania rezerwy obowiązkowej, umożliwiając bankom wykorzystanie środków na rachunkach rezerwy do rozliczeń międzybankowych. W tych okolicznościach szybko rozwijał się międzybankowy rynek depozytów, a Narodowy Bank Polski mógł stosować w coraz szerszym zakresie kredyt refinansowy oraz operacje otwartego rynku do sterowania płynnością banków komercyjnych. Dzisiejsza pozycja NBP jako ośrodka władzy monetarnej w Polsce wynika z art. 130 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) oraz z art. 131, który stanowi: „Każde Państwo Członkowskie zapewnia zgodność swojego ustawodawstwa krajowego, w tym statutu krajowego banku centralnego, z Traktatami i Statutem ESBC i EBC”. W Protokole stanowiącym załącznik do traktatu z Maastricht w art. 2 stwierdzono explicite, że z punktu widzenia konwergencji prawnej polityka monetarna banku centralnego jest nadrzędna wobec polityki fiskalnej i strukturalnej. Art. 7 protokołu wzmacnia ten zapis: „Ani krajowy bank centralny, ani członek któregokolwiek z ich organów decyzyjnych, nie zwracają się o instrukcje ani ich nie przyjmują od instytucji czy organów wspólnotowych, rządów Państw Członkowskich ani jakiegokolwiek innego organu. Instytucje i organy wspólnotowe oraz rządy Państw Członkowskich zobowiązują się respektować tę zasadę i nie dążyć do wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych EBC lub krajowych banków centralnych przy wykonywaniu ich zadań”. Konwergencję prawną polskiego prawa z prawem unijnym gwarantują art. 227 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz uchwalone w ślad za nową ustawą zasadniczą dwie nowe ustawy: o NBP i Prawo bankowe. Za nadrzędny cel (a zarazem misję) banku centralnego uznano stabilność waluty: „NBP odpowiada za wartość polskiego pieniądza”. Odpowiedzialność tę ponoszą organa Narodowego Banku Polskiego: Prezes NBP, Rada Polityki Pieniężnej (w skład której wchodzi prezes NBP na zasadach primus inter pares) i Zarząd Banku. Prezes NBP nie może należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej niedającej się pogodzić z godnością i rangą jego urzędu. Podobne ograniczenia dotyczą także członków Rady Polityki Pieniężnej, która ma pełną autonomię w zakresie polityki monetarnej. W skład RPP wchodzą osoby wyróżniające się wiedzą z zakresu finansów, powoływane tylko jeden raz na sześcioletnią kadencję, w równej liczbie przez prezydenta Rzeczypospolitej, Sejm i Senat. Zapisy dotyczące trybu i podziału kompetencji organów NBP są ważnym aspektem autonomii banku centralnego, a strukturalne usytuowanie Rady Polityki Pieniężnej zapewnia temu gremium niezależność polityczną, ekonomiczną i funkcjonalną. Przyjęta w sierpniu 1997 r. ustawa o NBP w art. 3 ust. 1. określiła cel nadrzędny polityki pieniężnej, którym jest „utrzymywanie stabilnego poziomu cen”. Ten zapis oznacza zakaz angażowania zasobów NBP do zaspokojenia potrzeb pożyczkowych rządu, samorządów oraz kredytowania podmiotów gospodarczych. Niezależność banku centralnego od administracji państwowej akcentuje także art. 15 ustawy o NBP, który dotyczy założeń i sprawozdań z wykonania polityki pieniężnej. Przygotowane przez RPP dokumenty z tego zakresu są jedynie przedkładane Sejmowi i rządowi do wiadomości (a nie – jak było dawniej – do akceptacji).
Narodowy Bank Polski wspiera politykę gospodarczą, społeczną i kulturalną rządu, jeśli nie narusza to jego podstawowego celu, jakim jest stabilizacja siły nabywczej naszej waluty. Pełniąc tę misję, NBP stał się również ważnym ośrodkiem analityczno-badawczym, cenionym za swe osiągnięcia w kraju i za granicą.

Prof. dr hab. Grażyna Ancyparowicz, ekonomistka, członek Rady Polityki Pieniężnej

Wydanie „Polskiego Kompasu 2018” dostępne jest na stronie www.gb.pl a także w aplikacji „Gazety Bankowej” na urządzenia mobilne

Polecamy i zachęcamy do lektury tego wyjątkowego rocznika