TYLKO U NAS
Rola centrum usług społecznych w poszukiwaniu nowego paradygmatu polityki społecznej
Nadszedł czas odejścia od sformalizowanego modelu interwencji socjalnej i zastąpienia go szerokim spektrum instrumentów stosowanych w realizacji „aktywnej polityki społecznej”. W tym kierunku wyraźnie zmierzają zintegrowane działania rządu i samorządów, obejmujące politykę rodzinną, edukacyjną, rynku pracy, senioralną. Polityka ta wiąże upodmiotowienie beneficjentów pomocy społecznej z ochroną rynku pracy, preferuje usługi, przeciwstawiając je zasiłkom, nawołuje do ograniczenia roli podmiotów publicznych na rzecz zwiększenia roli organizacji pozarządowych i wolontariatu, przywiązuje wielką wagę do integracji środowisk lokalnych i wzajemnej samopomocy mieszkańców - ocenia na łamach rocznika „Polski Kompas 2022” prof. Grażyna Ancyparowicz, ekonomistka, GWSH, Rada ds. Społecznych przy Prezydencie RP
Aby przetrwać, każde społeczeństwo musi dbać o fizyczne i emocjonalne potrzeby swoich członków, o przekazywanie wspólnego dziedzictwa społecznego następnym pokoleniom i o rozwój najmłodszych. W tym celu wraz z upływem czasu społeczeństwa wykształciły stabilne i stosunkowo trwałe układy kulturowe i strukturalne, które zajmują się rozwiązywaniem tych problemów”. Z pism Herodota, Ksenofonta, Platona, Arystotelesa, św. Augustyna i św. Tomasza z Akwinu oraz różnych przekazów historycznych wynika, że układy takie istniały już w starożytności i średniowieczu, chociaż przybierały formy dalekie od znanych współcześnie publicznych instytucji powołanych do realizacji polityki społecznej. Na gruncie prawodawstwa tę rolę pełniły kodeksy Hammurabiego i Justyniana; w Rzymie jedną z najstarszych form pomocy była instytucja klienteli, a w okresie cesarstwa – rozdawnictwo zboża. Od IV wieku po Chr. ubodzy, chorzy, sieroty znajdowali opiekę w „domach gościnnych”, a w istocie w przytułkach, finansowanych w głównej mierze przez Kościół, który po reformach Grzegorza Wielkiego (540–604) przeznaczał na wsparcie ubogich jedną czwartą swoich dochodów.
W społeczeństwie przedindustrialnym problematyka zabezpieczenia społecznego nie była znana i zwyczajowo to gminy oraz miasta miały obowiązek zapewnienia elementarnej opieki nad mieszkańcami pozbawionymi źródeł utrzymania. W wiekach XI i XII to już nie wystarczało, zatem zaczęto tworzyć fundacje opiekuńcze – xenochodium, domus hospitalis – prowadzone przez zakonników. Placówki te w krajach, które oderwały się od katolicyzmu, uległy w XVI w. likwidacji w związku z kasacją zakonów i sekularyzacją dóbr kościelnych; w rezultacie nie tylko podopieczni zakonników, lecz i oni sami stracili podstawy egzystencji. Upadek klasztorów dotknął także ich otoczenie, wskutek czego nie tylko najniższe warstwy społeczne, ale także wierne papiestwu mieszczaństwo i szlachta gwałtownie zubożały. Skala pauperyzacji była ogromna, zatem z powodu głodu, chorób i wyzysku rosła przestępczość, wszczynane były zbrojne bunty, tłumione krwawym terrorem. Jednak z uwagi na masowość nędzy – nieskuteczne. W tych warunkach odwoływanie się do nakazu miłosierdzia i prywatnej dobroczynności już nie wystarczało; potrzebny był przymus prawny, który legł u podstaw stanowienia „prawa ubogich”. Prekursorem w tej dziedzinie były Szkocja (Old Scottisch Poor Law z 1574 r.) oraz Anglia (ustawy z lat 1597–1598, skodyfikowane w 1601 r. pod nazwą The Poor Relief Act). Ich śladem podążyły wkrótce inne protestanckie kraje Europy zachodniej i północnej, a także miasta hanzeatyckie.
W centrum zainteresowania twórców „prawa ubogich” nie pozostawał problem deprywacji osoby ludzkiej, lecz kontrola zagrożeń i prewencja, stąd – obok głodowych zasiłków dla osób, które przeszły z wynikiem pozytywnym „testy ubóstwa” – wprowadzono licencje na żebranie, przymusowy pobyt w domach pracy, kary więzienia za włóczęgostwo. Do połowy XIX w. pomoc była udzielana tylko w miejscu zamieszkania, w bardzo ograniczonej skali i z naruszeniem godności beneficjenta. Po rewolucji przemysłowej system pomocy oparty na zasiłkach proporcjonalnych do ceny chleba okazał się całkowicie niewydolny. Równocześnie gwałtowny wzrost liczby osób wyzbytych z wszelkiej własności – proletariuszy – poddanych bezwzględnemu kapitalistycznemu wyzyskowi, doprowadził do sytuacji, w której zagrożeniem dla pokoju społecznego stało się „krążące po Europie widmo komunizmu”. Kościół, który wcześniej ograniczał się do nakazów miłosierdzia i wspierania instytucji prywatnej dobroczynności, potępił komunizm, ale ostro upomniał się o poszanowanie podstawowych praw i wolności każdego człowieka. Leon XIII w encyklice Rerum Novarum (1891) zakazał poniżających praktyk: „nikomu nie wolno znieważać bezkarnie godności ludzkiej, […] nawet samemu człowiekowi nie wolno rezygnować z godności ludzkiej natury”. Jego myśl rozwinął Pius XI w encyklice Quadragesimo Anno (1931); akcentując podmiotowość każdego człowieka, papież ten podniósł subsydiarność w świadczeniu pomocy ubogim do rangi kanonu polityki społecznej. „Co jednostka z własnej inicjatywy i własnymi siłami może zdziałać, tego jej nie można wydzierać na rzecz społeczeństwa, […] „niesprawiedliwością, szkodą społeczną i zakłóceniem ustroju jest zabieranie mniejszym i niższym społecznościom tych zadań, które mogą spełniać, i przekazywanie ich wyższym”. Ingerencja papieska w kwestie społeczne zapoczątkowała nowy nurt, określany mianem społecznej nauki (doktryny) Kościoła, który wywarł trudny do przecenienia wpływ na jurydyzację prawa do zabezpieczenia społecznego po II wojnie światowej.
Pod koniec XIX w., w opozycji zarówno do katolicyzmu, jak i komunizmu, na kształt polityki społecznej w Anglii, a jej wzorem także w krajach Europy kontynentalnej, coraz silniej oddziaływać zaczęły reformy prawa pracy, a potem także przeprowadzane w duchu socjaldemokratycznym reformy ustroju państwa łagodzące położenie robotników (proletariuszy). Ukształtowały się przy tym dwa modele walki z ubóstwem. Pierwszy to model zaopatrzeniowy – w krajach anglosaskich, skandynawskich i w Ameryce Północnej, gdzie zachowano tradycje „prawa ubogich”; w modelu tym państwo przejmuje odpowiedzialność za zabezpieczenie elementarnych potrzeb bytowych (social security) osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, bez względu na ich przynależność klasową i pochodzenie społeczne. Drugi to model ubezpieczeniowy, przyjęty przez większość krajów, polegający na tym, że ochrona ryzyka socjalnego jest realizowana w systemie, na który składają się: ochrona zdrowia i rodzicielstwa, ubezpieczenia społeczne, zaopatrzenie społeczne oraz pomoc społeczna. Prekursorem takiego modelu zabezpieczenia społecznego był cesarz Wilhelm I, który w 1881 r. ogłosił, że „obowiązkiem państwa jest zapewnienie dobrobytu ogółowi mieszkańców i opieki wykluczonym w ramach kompleksowej ochrony ryzyka socjalnego, nawiązującej do instytucji ubezpieczeń wzajemnych”, a wykonawcą jego woli okazał się Otto Bismarck. Ubezpieczeniowy system jako podstawa zabezpieczenia ryzyka socjalnego upowszechnił się w całej kontynentalnej Europie jeszcze przed wybuchem I wojny światowej i przetrwał (choć ewoluował) do dziś.
W odrodzonej po zaborach Rzeczypospolitej nadano wysoką rangę gwarancjom ochrony socjalnej, na co wskazuje art. 102 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1921 r., który stanowił, że „każdy obywatel ma prawo do opieki Państwa nad jego pracą, a w razie braku pracy, choroby, nieszczęśliwego wypadku i niedołęstwa – do ubezpieczenia społecznego, które ustali osobna ustawa”. Gwarancje te zostały wzmocnione w art. 60 Konstytucji z 1952 r. oraz w art. 77 tzw. Małej Konstytucji z 1992 r. Jednak dopiero Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z kwietnia 1997 r. w art. 67 expressis verbis użyła terminu „prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego”. Nie jest to zresztą jedyny tekst poświęcony ochronie ryzyka socjalnego na poziomie ustawy zasadniczej w naszym państwie, zważywszy, iż art. 68 ustala prawo każdego obywatela do ochrony zdrowia, zaś w art. 71 prawo do pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, przy czym – zgodnie z zasadą subsydiarności – uruchomienie systemu pomocowego następuje dopiero wtedy, gdy nie można uprawnionemu przyznać innych świadczeń: „pomoc społeczna jest nisko umieszczoną siatką zabezpieczenia społecznego, chroniącą przed twardym upadkiem na dno, w razie osunięcia się ze szczebli społecznej drabiny i niezatrzymania się na wyższych poziomach ochrony”. Ta forma wsparcia osób w trudnej sytuacji życiowej doraźnie pełni funkcję ratunkową, lecz docelowo powinna służyć odzyskaniu kontroli nad własnym losem; w przeciwnym razie pomoc społeczna nie dość, że stygmatyzuje beneficjentów, to jeszcze utrwala ich bierność, powodując, że bieda i bezradność stają się dziedziczne.
W Polsce, podobnie jak w innych państwach demokratycznych, szczegółowe rozwinięcie gwarancji konstytucyjnych zawierają ustawy systemowe. A zatem instytucję pomocy społecznej w kształcie zbliżonym do obecnego wprowadziła w okresie międzywojennym – bardzo nowoczesna jak na tamte czasy – ustawa o opiece społecznej, uchwalona przez Sejm 16 sierpnia 1923 r., którą zastąpiła ustawa o pomocy społecznej z 29 listopada 1990 r. Po wejściu w życie tej ustawy kwestie opieki medycznej pozostawiono w resorcie zdrowia, natomiast inne zadania w ramach pomocy społecznej przekazano administracji rządowej i samorządowej. Utworzono wówczas gminne i miejskie ośrodki pomocy społecznej (GOPS i MOPS), a po reformie administracyjnej kraju 1 stycznia 1999 r. powołano powiatowe centra pomocy rodzinie. Był to pierwszy, ważny krok w kierunku przekształcania systemu ochrony socjalnej w Polsce, wykonany w taki sposób, aby zaczął odpowiadać paradygmatowi, wedle którego pomoc społeczna dopełnia sieć bezpieczeństwa socjalnego, do której zalicza się także instytucje i rozwiązania stosowane w polityce rodzinnej, mieszkaniowej, zdrowotnej i zatrudnienia. Katalog świadczeń określony w listopadowej ustawie o pomocy społecznej obejmował przede wszystkim różnego typu instrumenty umożliwiające biologiczne przetrwanie rodzin dotkniętych skutkami „szokowej terapii”, jakiej poddano polską gospodarkę w pierwszej dekadzie transformacji ustrojowej, a której katastrofalnych skutków do dziś nie udało się w pełni przezwyciężyć. Pomoc państwa była przyznawana po spełnieniu dwóch kryteriów: dochodowego (popularnie zwanego progiem wejścia do systemu pomocy społecznej) oraz materializacji ryzyka socjalnego, podlegającego państwowej ochronie na podstawie ustaw, ratyfikowanych konwencji i innych (w tym bilateralnych) ponadnarodowych zobowiązań prawnych.
Z biegiem lat następowała poprawa sytuacji bytowej Polaków, a równocześnie coraz wyraźniej dostrzegalne stawały się symptomy wyczerpywania się modelu pomocy społecznej opartego na zbiurokratyzowanej sieci placówek pomocowych i rutynowych działaniach pracowników socjalnych. W przyjętej przez Sejm 12 marca 2004 r. nowej ustawie o pomocy społecznej (a także w innych ustawach systemowych dotyczących wsparcia grup, rodzin i osób w trudnym położeniu życiowym) wprowadzono nowe instrumenty interwencji z myślą o aktywizacji klientów OPS, zachowano jednak tryb administracyjny wydawania decyzji oraz sztywny, sformalizowany i skatalogowany dostęp do świadczeń. Przełom mentalny w nastawieniu do działań pomocowych podejmowanych w ramach szeroko rozumianej polityki społecznej nastąpił wiele lat później i nie miał bezpośredniego związku z opiekuńczą funkcją państwa, lecz wynikał przede wszystkim z pesymistycznych prognoz demograficznych. Uruchomiony w kwietniu 2016 r. program „Rodzina 500+” nie przyniósł wprawdzie spodziewanych efektów pronatalistycznych, ale – z uwagi na wielorakie korzyści w różnych obszarach życia społecznego – stał się inspiracją do dalszych reform, podejmowanych pod hasłem deinstytucjonalizacji polityki społecznej. Sukcesywnie uruchamiano takie programy jak: „Dobry Start”, „Maluch+”, „Emerytura+”, „Rodzinny Kapitał Opiekuńczy”, „Mama 4+”, bon turystyczny, dodatkowe świadczenia emerytalne czy działania osłonowe w ramach tarcz antyinflacyjnych, a ostatnio również – rządowe programy łagodzące skutki podwyższonej inflacji czy program wsparcia indywidualnego budownictwa mieszkaniowego.
Największym sukcesem polityki społecznej realizowanej od 2016 r. było wyjście z ubóstwa 4,8 mln Polaków, a więc ponadtrzykrotnie większej liczby osób, niż zakładano w „Strategii Europa 2014–2020”. Udało się tego dokonać pomimo nadzwyczaj niesprzyjających warunków zewnętrznych i ograniczenia aktywności gospodarczej w okresie pandemii COVID-19. Trudno przypisać ten spektakularny sukces w walce z ubóstwem wyłącznie dodatkowym pieniądzom w budżetach gospodarstw domowych, chociaż z pewnością pieniądze te odegrały ważną rolę psychologiczną w uruchomieniu mechanizmu określanego jako „empowerment” – upodmiotowienie. Odzyskanie przez klienta uzależnionego od świadczeń z pomocy społecznej wiary w siebie, we własne możliwości i zdolności jest warunkiem sine qua non odzyskania przez niego kontroli nad własną egzystencją. Ciągle jeszcze jesteśmy na początku drogi do dobrobytu, zapewne jeszcze wiele trzeba będzie zrobić, aby poprawić sytuację rodzin cierpiących niedostatek, zważywszy na wciąż zbyt wielką skalę tego zjawiska. Z aktualnie dostępnych danych wynika bowiem, że w 2020 r. ubóstwem skrajnym dotknięte było 5,2 proc. polskiej populacji, a ubóstwem relatywnym 11,8 proc. Z drugiej jednak strony miarą sukcesu realizowanej od sześciu lat polityki społecznej jest fakt, że nasz kraj – po Słowacji i Bułgarii – zajął trzecie miejsce w rankingu krajów Unii Europejskiej najskuteczniej walczących z materialną deprywacją swych obywateli.
Często, zwłaszcza ze strony środowisk opozycyjnych, słyszy się zarzuty, że realizowana od 2016 r. polityka społeczna jest zbyt kosztowna i grozi kryzysem w sektorze finansów publicznych. Istotnie, nakłady na wsparcie gospodarstw domowych są u nas wysokie, ale jest to inwestycja, dzięki której liczba beneficjentów środowiskowej pomocy społecznej spadła w ciągu ostatnich sześciu lat w Polsce do 1,5 (prawie o 40 proc.). W ślad za tym nastąpiły zmiany w strukturze wydatków budżetu państwa; wprawdzie rosły nakłady w takich działach jak „Rodzina” i „Ubezpieczenia społeczne”, ale malały wydatki na pomoc społeczną. Na przykład w ustawie budżetowej na 2022 r. wydatki na pomoc społeczną wyniosły niespełna 11 mld zł (o 8 mld zł mniej niż w 2015 r.), a ich udział stanowił niespełna 0,9 proc. wydatków ogółem (w 2015 r. było to 5,6 proc.). Co równie istotne dla równowagi budżetowej: wspomagana przez państwo, dodatkowa konsumpcja zwiększyła wpływy z podatków pośrednich (w szczególności PTU), ale także – poprzez dodatni wpływ na koniunkturę – podatków dochodowych i majątkowych. Dzięki temu pomimo ogromnej skali interwencji i niekorzystnych warunków zewnętrznych udało się utrzymać przez cały czas deficyt budżetu państwa mniejszy, niż dopuszczały ustawy budżetowe. Na tym nie koniec. Programy społeczne wspierające budżety gospodarstw domowych korzystnie wpłynęły na – postawione na pierwszej linii walki z ubóstwem – budżety samorządów terenowych. Udział wydatków na pomoc społeczną w gminach obniżył się z 16 proc. do niespełna 5 proc., w miastach na prawach powiatów z blisko 11 proc. do 5 proc., w powiatach z 15 proc. do blisko 10 proc., przy czym warto pamiętać, że są to nie tylko wydatki na przewidziane ustawowo świadczenia, lecz również nakłady związane z coraz wyższą aktywnością animatorów życia społecznego w ramach inicjatyw określanych mianem „organizowania społeczności lokalnej”.
Coraz lepiej widać, że nadszedł czas odejścia od sformalizowanego modelu interwencji socjalnej i zastąpienia go szerokim spektrum instrumentów stosowanych w realizacji „aktywnej polityki społecznej”. W tym kierunku wyraźnie zmierzają zintegrowane działania rządu i samorządów, obejmujące politykę rodzinną, edukacyjną, rynku pracy, senioralną. Polityka ta wiąże upodmiotowienie beneficjentów pomocy społecznej z ochroną rynku pracy, preferuje usługi, przeciwstawiając je zasiłkom, nawołuje do ograniczenia roli podmiotów publicznych na rzecz zwiększenia roli organizacji pozarządowych i wolontariatu, przywiązuje wielką wagę do integracji środowisk lokalnych i wzajemnej samopomocy mieszkańców. W tym ogólnym nurcie reformatorskim mieści się także inicjatywa prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Andrzeja Dudy, który w listopadzie 2018 r. skierował do Sejmu projekt ustawy o realizacji usług społecznych przez centra usług społecznych (CUS), a którą w trybie konsensualnym przyjęły wszystkie kluby parlamentarne 19 lipca 2019 r. Założenia programowe tej ustawy i sposób ich implementacji jako „systemowej reformy kroczącej” rokują szanse bezpiecznego odejścia od kosztownej koncepcji zmian całościowych na rzecz ewolucyjnie wprowadzanych zmian cząstkowych, znacznie tańszych i łatwiejszych do kontroli, umożliwiających odwrócenie ewentualnych negatywnych konsekwencji błędów, które mogą się ujawnić w praktyce po powołaniu CUS bądź przekształceniu OPS w CUS.
Ustawa o CUS została tak pomyślana, aby sprzyjać szeroko pojętej samorządności, a zarazem urzeczywistniać wszelkie wysokie standardy działalności pomocowej: poszanowania godności każdego człowieka, sprawiedliwości, dobra wspólnego, subsydiarności. Samorząd gminy podejmując autonomiczną, fakultatywną decyzję o utworzeniu Centrum i rozwijaniu lokalnego systemu usługowego, może liczyć na wsparcie władz oraz instytucji usytuowanych na poziomach regionalnym i centralnym. W szczególności CUS-y przejmując obowiązki OPS, koordynują nie tylko działalność stricte pomocową, ale po przeprowadzeniu diagnozy potrzeb i oferty usługodawców świadczą różnego typu „skrojone na miarę” usługi, dostępne dla ogółu mieszkańców. CUS-y wpisują się w unijną agendę inwestycji w zrównoważony rozwój sfery społecznej nie tylko jako narzędzie zapewniające integrację usług społecznych, lecz także jako narzędzie deinstytucjonalizacji – rozwijania na poziomie lokalnym środowiskowych sieci wsparcia, wzmacniających rodziny w różnych fazach życia, pozwalających mieszkańcom pozostawać w ich naturalnym środowisku.
CUS-y są przeciwieństwem OPS postrzeganych jako miejsce dedykowane osobom biernym, roszczeniowym, niesamodzielnym i spatologizowanym. Powołanie CUS, choć początkowo wymaga pewnych dodatkowych nakładów, pozwala osobom niesamodzielnym i ich opiekunom ograniczyć konieczność korzystania z całodobowych placówek pomocowych (co ogranicza wydatki budżetowe na ich utrzymanie). A co równie ważne – pozwala usługobiorcom uniknąć negatywnych emocji związanych z rozstaniem z rodziną, sąsiadami i ze znanym od lat otoczeniem. W aspekcie logistycznym integracja usług dotychczas świadczonych w sposób rozproszony przez różnych usługodawców pozwala na eliminację zbędnych procedur, uniknięcie dublowania się dokumentacji i diagnostyki, dzięki czemu można efektywniej wykorzystać miejscowy potencjał usługowy, podnieść jakość świadczeń i poszerzyć ich ofertę, przyczyniając się równocześnie do tworzenia atrakcyjnych stanowisk pracy w tradycyjnych i nowych profesjach pomocowych (nie wyłączając wolontariatu). Dzięki zmianie organizacji usług z funkcjonalnej na geograficzną, skoordynowanemu modelowi lokalnych usług społecznych i otwarciu na potrzeby całej wspólnoty samorządowej Centra powinny być postrzegane jako instytucje zaufania publicznego. Integracyjna rola CUS to realna szansa poprawy dostępności do tradycyjnych i nowych obszarów usług społecznych, do innowacji usługowych, do wywoływania trwałych zmian społecznych w przestrzeni międzyludzkiej. Przy takim nastawieniu priorytetem lokalnej polityki społecznej staje się nie tyle rozwiązywanie nabrzmiałych problemów społecznych, lecz i ogólna poprawa dobrostanu (well-being) mieszkańców społeczności lokalnej rozumianego jako aktywny proces służący świadomym wyborom w dążeniu do osiągania coraz bardziej satysfakcjonującej egzystencji.
Prof. Grażyna Ancyparowicz, ekonomistka, GWSH, Rada ds. Społecznych przy Prezydencie RP
Tekst został opublikowany w elektronicznym wydaniu „Polskiego Kompasu 2022” dostępnym bezpłatnie do pobrania na stronie www.gb.pl a także w aplikacji „Gazety Bankowej” na urządzenia mobilne
»» Pobierz teraz bezpłatnie PDF „Polskiego Kompasu 2022”:
APPLE APP STORE - KLIKNIJ TUTAJ
Polecamy i zachęcamy do lektury tego wyjątkowego rocznika
