Potrzeba nowego otwarcia w gospodarce
Polityka gospodarcza weszła w trudną fazę potrzeby zmiany priorytetów. Z dotychczasowej pasywnej polityki wspierania wzrostu poprzez stymulowanie popytu polityką społeczną powinno się przejść do bardziej aktywnej polityki, zapowiedzianej zresztą w wyborach – odbudowy pozycji przemysłu w polskiej gospodarce – w myśl zgrabnego, przemawiającego do serc Polaków hasła reindustrializacji – pisze w „Polskim Kompasie 2018” prof. Jerzy Żyżyński, profesor Uniwersytetu Warszawskiego, członek Rady Polityki Pieniężnej
Przypomnijmy zatem podstawowe prorozwojowe zadania państwa; wszak ich znaczenie już w odległych czasach Renesansu rozumieli władcy na zachodzie naszego kontynentu – a słabo niestety w Polsce. Coraz powszechniejsze jest zrozumienie, że negowanie roli państwa, jakie niosła z sobą ideologia neoliberalna, było błędem. Państwo w krajach rozwiniętych zawsze odgrywało i nadal odgrywa istotną rolę, regulując i stymulując pośrednio lub bezpośrednio rozwój gospodarki. Podstawową jego rolą jest wprowadzenie narodu na właściwą drogę rozwojową, „right business”, czyli polityka sektorowa i regionalna wspierania służących przyszłości dziedzin gospodarki. Jeśli kraj chce umacniać swą pozycję na gospodarczej mapie świata, to musi rozwijać dziedziny „skill-based” oparte na nowoczesnych technologiach, inwencji wynalazców, wiedzy i pomysłowości ludzi dobrze wykształconych, które zapewniają najwyższą wartość dodaną (wartość dodana to, przypomnijmy, płace i zyski), a nie „resource-based”, czyli pozyskiwaniu surowców i prostym ich przetwarzaniu, jak wyciąganie miedzi w drut. Ale naiwnością i przejawem niekompetencji jest sądzić, że może tego dokonać jakaś „niewidzialna ręka rynku”, genialne samoczynne mechanizmy, jakie tworzy dynamika procesów rynkowych. Nie dokona ona tego z prostego powodu: rynek umacnia silnych i niszczy słabych, a w początkowej fazie rozwoju wszyscy są słabi, dlatego potrzebują wsparcia. Może mieć ono bezpośredni charakter, np. wtedy, gdy dostarczane są środki finansowe, albo pośredni, gdy państwo stwarza korzystne preferencyjne warunki, dając ulgi podatkowe, gwarancje kredytowe, wspierając szkolenia i edukację pracowników, dając zlecenia czy po prostu dokonując na własne potrzeby zakupów produktów wytworzonych przez rodzimy przemysł. Pośrednie wsparcie ze strony państwa ma zresztą różnorodny charakter, jest realizowane jakby na różnych poziomach. Odbywające się obecnie na szeroką skalę inwestycje infrastrukturalne, w znacznej części ze środków unijnych, są też formą takiego pośredniego wspierania rozwoju; ważne, ale stanowią tylko bodziec krótkookresowy, a to z pewnością nie wystarczy. Dlatego dzisiaj rozumie się potrzebę szerzej pojmowanego podejścia strukturalnego: struktury prorozwojowe trzeba budować, ale trzeba mieć świadomość wewnętrznych uwarunkowań i ograniczeń strukturalnych. Pamiętając, że funkcjonujemy w określonym otoczeniu międzynarodowym, polityka gospodarcza musi wypracować inteligentny kompromis między z jednej strony neoklasycznym podejściem do czynników warunkujących rozwój kraju, a więc wykorzystania przewag komparatywnych gospodarki – np. taniej i nieźle wykształconej siły roboczej, czy szczególnych warunków rozwojowych rolnictwa mającego unikalne warunki ekologiczne – a z drugiej strony potrzebą rozwijania poprzez świadomą politykę gospodarczą dziedzin, które pozwolą wykorzystać te zasoby w sposób nowatorski. Koncepcje takie próbuje wypracować Nowa Ekonomia Strukturalna. Warto tu przypomnieć, że rola państwa w budowaniu i utrzymywaniu infrastruktury była niestety niedoceniana, w wielu krajach dano się zwieść iluzji rozwiązania kwestii infrastrukturalnych poprzez tzw. partnerstwo publiczno-prywatne (ppp), przekazywanie zadań państwa firmom prywatnym. Zapomniano jednak, że przedsiębiorca prywatny zawsze kieruje się przede wszystkim kryterium zysku, a ten maksymalizuje, oszczędzając na kosztach zarówno w trakcie budowy, jak i w okresie eksploatacji na pracach konserwacyjnych, a jeśli od użytkowników pobierane są opłaty (np. za wjazd na autostrady), to oczywiście stara się je maksymalizować. Rynek działa jednak dobrze tylko wtedy, gdy użytkownikom, klientom dana jest wolność wyboru. Tam, gdzie istnieje monopol, gdzie faktycznie nie ma wyboru, tam z reguły lepiej sprawdzają się jednak instytucje publiczne, działające na zasadzie non profit, nie dla zysku, i finansowane ze środków wspólnych (podatków, składek) – ale warunkiem właściwego ich funkcjonowania i realizacji zadań jest to, aby były dobrze zorganizowane. Z tym niestety często są jednak problemy. Pośrednie wspieranie gospodarki to kwestia stwarzania korzystnego środowiska dla rozwoju przemysłu – warunków podatkowych, obsługi administracyjnej itd. – te kwestie szeroko były badane w ramach tzw. ekonomii podaży (supply side economics). Ale trzeba jasno powiedzieć, że nie ma szans na rozwój bez jednego z najważniejszych elementów, jakim jest finansowanie nauki i szkolnictwa wyższego – to ważna inwestycja prorozwojowa. A ze zrozumieniem tego mamy niestety kłopoty, bo kolejny projekt budżetu nie zapowiada oczekiwanego od lat przełomu; na naukę jako dział budżetu w 2019 r. mamy wydać mniej niż w bieżącym roku (0,28 proc. PKB wobec 0,30 proc. w 2018 r.); regres nastąpi także w wydatkach na szkolnictwo wyższe (0,73 proc. wobec 0,76 proc. w 2018 r.). Nie potrafimy się wydobyć z tego swoistego marazmu strukturalnego: jest to kwestia powielania struktury budżetu odziedziczonej po latach komunizmu. Ten „bagaż intelektualny” to też niezrozumienie, że struktury finansowania nie określa się żadnymi „algorytmami podziału (za małych) środków”, lecz przez skrupulatne sumowanie niezbędnych nakładów oszacowanych oddolnie (tyle na płace uczonych, tyle na wynagrodzenia obsługi, na materiały, na inwestycje itd.). Niestety ciągle tkwimy w pokomunistycznych procedurach planistycznych. Istnieje swoisty „balast intelektualny” niezrozumienia, że państwo musi aktywnie uczestniczyć w promowaniu rozwoju gospodarczego. W szczególnych przypadkach może nawet wstępować w rolę przedsiębiorcy – jako tzw. kapitalista ostatniej instancji (last-resort entrepreneur) lub, analogicznie, pierwszej instancji (first-resort entrepreneur): w pierwszym przypadku, gdy jakaś dziedzina ma schyłkowy charakter, a mimo to jest potrzebna, czyli tam, gdzie normalni przedsiębiorcy już nie wejdą, bo działalność przestała być opłacalna, ale trzeba ją utrzymać dla spójności systemu; w drugim przypadku, gdy państwo inicjuje pewną działalność, która dla prywatnych przedsiębiorców jest poza sferą zainteresowań ze względu na zbyt dla nich nowatorski charakter – tu najlepszym przykładem są pierwsze lata rozwoju przemysłu kosmicznego. Rolą państwa jest inicjowanie i zlecanie badań naukowych, wspieranie określonych wybranych w ramach wypracowanej strategii polityki sektorowej dziedzin gospodarki, kierowanie zleceń i zakupów do rodzimego przemysłu, tworzenie popytu na wysokie technologie. Niestety w naszych warunkach pewnym problemem są ograniczenia wynikające z uczestnictwa w Unii Europejskiej. Przystąpienie do wspólnoty jest niewątpliwie wielkim dorobkiem historycznym, ale nie ulega wątpliwości, że jesteśmy teraz silnie obciążeni błędami, przeoczeniami i różnymi niedociągnięciami umowy akcesyjnej. Najgłośniejszy w pierwszych latach brak ulgi w podatku VAT na produkty i usługi budowlane to tylko mały kamyk w tym ogródku – większym problemem jest brak jasnych reguł przyzwolenia na wspieranie rozwoju gospodarczego przez państwo i ochrony własnego przemysłu osłabionego przez strukturalne dostosowania w procesie transformacji. Ale czy nie jest pewnego rodzaju mitem, że Unia Europejska nie pozwala na pomoc publiczną? Formalnie, co do zasady pomoc publiczna jest co prawda uznawana za zakazaną: art. 7 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej mówi wprost, jasno i wyraźnie, że jest „niedozwolona wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi”. Wynika to z troski o respektowanie zasady konkurencji – ingerencja instytucji państwowych polegająca na pomocy indywidualnym podmiotom gospodarczym miałaby zakłócać reguły konkurencji i równoprawność pozycji podmiotów na wolnym rynku, to jednak przecież w ograniczonym zakresie akceptuje się pomoc publiczną. Dopuszcza się ją dla małych i średnich przedsiębiorstw bez konieczności wcześniejszej akceptacji przez KE jako pomoc regionalną; wsparcia inwestycji, jako pomoc operacyjną i dla dostępu do finansowania, pomoc w formie kapitału podwyższonego ryzyka, na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną, na przedsiębiorczość kobiet (korzystać może jedynie małe przedsiębiorstwo nowo utworzone przez kobietę), na szkolenia czy też na badania, rozwój oraz innowacje, na infrastrukturę itd. W przepisach Unii Europejskiej jest szczególne zezwolenie dla Niemiec udzielania pomocy publicznej w regionach, które ucierpiały w wyniku podziału na RFN i NRD. Rodzi się pytanie, czy możliwe byłoby wynegocjowanie analogicznych ulgowych warunków dla naszego kraju, gdyż w gruncie rzeczy skutki funkcjonowania w systemie gospodarki centralnie planowanej z wszystkim konsekwencjami uczestniczenia w strukturze RWPG i potem nieudolnie realizowanej transformacji, która doprowadziła do utraty znacznej części potencjału produkcyjnego przemysłu, były wszak podobne jak wschodniej części naszego zachodniego sąsiada. Niewątpliwie jest to teraz najpilniejsza dla Polski sprawa. Jeśli chcemy zrealizować ambicje doszlusowania do rozwiniętych krajów Europy Zachodniej pod względem poziomu życia, to musimy wypracować nowe priorytety i postawić na rozwój przemysłu dającego wysoką wartość dodaną, bo zawsze prawdziwym źródłem bogactwa kraju jest wysoko wydajna praca wytwórcza. Dla osiągnięcia sukcesu niezbędna jest jednak aktywna rola państwa.
Prof. Jerzy Żyżyński, profesor Uniwersytetu Warszawskiego, członek Rady Polityki Pieniężnej
Wydanie „Polskiego Kompasu 2018” dostępne jest na stronie www.gb.pl a także w aplikacji „Gazety Bankowej” na urządzenia mobilne
Polecamy i zachęcamy do lektury tego wyjątkowego rocznika
