Corporate Governance według KNF

Komisja Nadzoru Finansowego opublikowała na swoich stronach internetowych przygotowany przez siebie projekt zasad corporate governance dla instytucji nadzorowanych przez Komisję. Na razie projekt ten jest skierowany do konsultacji i Komisja oczekuje na uwagi do nich do końca lutego, jednocześnie jednak poinformowała, że oczekuje ich wdrożenia od instytucji nadzorowanych do końca 2014 r. i po tej dacie zamierza sprawdzać ich przestrzeganie w toku inspekcji czy przeglądów BION.

Na pierwszy rzut oka wszystko wygląda świetnie, jest jednak jeden, za to dość zasadniczy mankament. Komisja Nadzoru Finansowego jest organem administracji publicznej, a więc może działać jedynie w granicach zakreślonych organom władzy publicznej przez art. 7 Konstytucji RP – a więc wyłącznie w granicach i podstawie prawa. I tu właśnie „zaczynają się schody”. Żaden przepis nie upoważnia Komisji Nadzoru Finansowego do wprowadzania zasad corporate governance dla podmiotów nadzorowanych, a tym bardziej do domagania się od nich traktowania ich jako norm wiążących i nie uprawnia KNF do oceniania czy instytucje nadzorowane przestrzegają tych zasad.

W roku 2006, jako zastępca przewodniczącego ówczesnej Komisji Papierów Wartościowych i Giełd uczestniczyłem w pracach nad powołaniem w Polsce Komisji Nadzoru Finansowego (choć opowiadałem się wówczas za opcją urzędu, a nie  organu kolegialnego, niestety przyjęto inne rozwiązanie), która miała zastąpić wówczas działające KPWiG, powołane w 2002 r. KNUiFE (które zastąpiło UNFE i PUNU) oraz KNF. Pierwotny projekt rządowy obejmował także Rzecznika Ubezpieczonych, ale w Sejmie Samoobrona „wytargowała” wyłączenie tego organu z procesu integracji. W związku z tym zawsze z dużym zainteresowaniem śledzę jak KNF się rozwija i realizuje swoje funkcje. Choć nadal uważam, że nad wadami nowego rozwiązana przeważają jego zalety, to niestety co jakiś czas KNF niekorzystnie mnie zaskakuje, próbując uzurpować sobie uprawnienia, których nie posiada.

Komisja nie jest regulatorem lecz jedynie nadzorcą. Rolę regulatora pełni parlament i przede wszystkim Minister Finansów, w pewnych przypadkach także Prezes Rady Ministrów lub inni ministrowie. Jest to zgodne z konstytucyjnym systemem aktów prawnych i podmiotów uprawnionych do jego stanowienia. Niestety Komisja nie zawsze chce o tym pamiętać. Duże zamieszanie związane jest z rekomendacjami. Nie są one aktami prawa, zatem nie można wymagać ich przestrzegania od podmiotów nadzorowanych. Najlepiej widać to na przykładzie rynku kapitałowego, gdzie rekomendacje mają przedstawiać dobre praktyki rynkowe. Nie jest to już tak klarownie zapisane w ustawach w przypadku rynku bankowego i rynku spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. W stosunku do innych podmiotów KNF w ogóle nie może wydawać rekomendacji. Mimo to, nie mając ku temu żadnych podstaw prawnych wydawał je w stosunku do zakładów ubezpieczeń czy powszechnych towarzystw emerytalnych wprowadzając zakaz wypłaty dywidendy, jeżeli nie są spełnione warunki przez niego określone, zatem ewidentnie zastępując ustawodawcę w jego wyłącznych kompetencjach. Również w przypadku rynku bankowego KNF zdarzało się wydawać rekomendacje, które były formułowane tak jak akty prawne – ze wskazaniem od kiedy podmioty nadzorowane obowiązane są do ich stosowania. Tymczasem rekomendacje dają się „obronić” w polskim porządku prawnym jedynie w jednym przypadku – jeżeli nie są wiążące, a podmioty nadzorowane stosują się do nich dobrowolnie, bo podpowiadają im najlepsze praktyki rynkowe, ale mogą też się do nich nie zastosować, jeżeli uważają, że do nich są one nieadekwatne lub znają lepsze rozwiązanie, bardziej dostosowane do ich specyfiki i rozumienia rynku. Podobna sytuacja występuje w przypadku rozstrzygnięć indywidualnych, jakimi są zalecenia. Zalecenia nie mają formy decyzji administracyjnej, zatem nie mogą nakładać na podmioty nadzorowane żadnych obowiązków, bo przy ich wydawaniu nie stosuje się wymogów wynikających z KPA, strona nie może się od nich odwołać, nie podlegają też kognicji sądów administracyjnych. W praktyce jednak KNF oczekuje ich wypełniania przez podmioty nadzorowane.

Organ nadzoru powinien być sprawny i skuteczny. Mimo to musi działać wyłącznie na podstawie prawa i w jego granicach. Niestety praktyka KNF pokazuje, jak silna jest pokusa nadużycia  władzy i „pójścia na skróty” w realizacji celów nadzorczych. Przykładem tego typu sposobu myślenia i działań jest także próba wprowadzenia przez KNF zasad corporate governance dla podmiotów nadzorowanych, mimo braku upoważnienia do takiego działania oraz zapowiedź egzekwowania ich przestrzegania od instytucji nadzorowanych w toku czynności nadzorczych Komisji Nadzoru Finansowego.