KNF czyli? Co są warte zalecenia?

Ostatnio przedmiotem szczególnego zainteresowania, w związku ze stanowiskiem Ministerstwa Finansów, stały się rekomendacje wydawane przez Komisję Nadzoru Finansowego.

Innym przejawem uprawnień Komisji Nadzoru Finansowego, budzącym także liczne wątpliwości praktyczne są zalecenia. Zgodnie z art. 104 § 1 KPA organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Pod koniec lat dziewięćdziesiątych ówczesne organy nadzoru ubezpieczeniowego (PUNU) i nad rynkiem emerytalnym (UNFE) wydawały swoje zalecenia właśnie w formie decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny doprowadził do zmiany tej praktyki poprzez seryjne kwestionowanie takich decyzji jako wydanych bez podstawy prawnej, gdyż żaden przepis wprost nie przewidywał formy decyzji administracyjnej dla tych zaleceń. W efekcie tej ingerencji judykatury doszło także do zmian w regulacjach nadzorczych i praktyce organów nadzorczych prowadzącej do jednoznacznego rozdzielenia postępowań „nadzorczych” od postępowań administracyjnych i uznania, że te pierwsze nie wymagają formy decyzji administracyjnej. Praktyki tej nie zmieniło powołanie najpierw KNUiFE, a następnie KNF. Ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym z 2006 r. tworzyła bowiem nowy organ nadzoru nad rynkiem finansowym, ale w praktyce pozostawiała niezmienione instrumenty nadzorcze określone w obowiązujących przed jej wejściem w życie regulacjach stosowanych przez KNUiFE, KPWiG oraz KNF.

W efekcie oznacza to, że w postępowaniu „nadzorczym” podmiotowi nadzorowanemu nie przysługują uprawnienia strony postępowania administracyjnego. W efekcie o szeregu środków nadzorczych może się on dowiedzieć dopiero po zastosowaniu danego środka nadzorczego (np. o wydaniu upomnienia podmiot nadzorowany dowiaduje się dopiero po jego doręczeniu, wcześniej nie wiedząc nawet, że takie postępowanie nadzorcze się toczy). Także w przypadku zaleceń wiedza podmiotu nadzorowanego o toczącym się postępowaniu nadzorczym może być bardzo ograniczona, zwłaszcza w przypadku tzw. „kontroli zza biurka”, kiedy nie toczy się sformalizowane postępowanie stosowanie w przypadku inspekcji w siedzibie podmiotu nadzorowanego.

Zalecenia są środkiem nadzorczym, który nie ma formy decyzji administracyjnej, zatem nierzadko dopiero po jego otrzymaniu podmiot nadzorowany może przedstawić swoje stanowisko. Przy czym, co do zasady, brak jest jakiegokolwiek trybu odwoławczego od rozlicznych zaleceń kierowanych do podmiotów kontrolowanych, chyba, że ustawodawca wprowadził szczególną procedurę w tym zakresie (jak w przepisach dotyczących powiadomień pokontrolnych kierowanych na podstawie przepisów o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych). Jeżeli podmiot nadzorowany nie wykona skierowanych do niego zaleceń, wówczas KNF może wszcząć już klasyczne postępowanie administracyjne i zastosować sankcje przewidziane przez przepisy dotyczące danego rodzaju działalności (kara na podmiot lub członków jego organów, ograniczenie działalności, ograniczenie samodzielności danego podmiotu, a nawet cofnięcie zezwolenia na jego utworzenie). Dopiero takie decyzje mogą być zaskarżane do KNF lub sądów administracyjnych.

W mojej ocenie jest to rozwiązanie wadliwe, utrudniające obiektywne sprawowanie nadzoru przez Komisję Nadzoru Finansowego, a więc także w oparciu o dowody przedstawione przez podmiot nadzorowany. Rozstrzygnięcia nadzorcze nie mające charakteru decyzji administracyjnej są zbędnym rozwiązaniem prawnym ograniczającym praworządność i przejrzystość funkcjonowania administracji w Polsce. Jest to rozwiązanie całkowicie zbędne, prowadzące do niepotrzebnego rygoryzmu i uznaniowości oraz woluntaryzmu organu nadzoru. W szczególności podmiot nadzorowany pozbawiony jest skutecznej obrony, gdy zalecenia wydawane przez organ nadzoru nie mają podstaw prawnych lub są sprzeczne z obowiązującą regulacją. Rezygnacja z odrębnego trybu postępowania „nadzorczego” i objęcie także tych postępowań przepisami Kodeksu Postępowania Administracyjnego służyłoby zwiększeniu zaufania podmiotów nadzorowanych do organu nadzoru, zwiększyłoby efektywność środków nadzorczych i transparentność funkcjonowania organu nadzoru. Konieczność przestrzegania procedury administracyjnej zapewniłaby lepsze dokumentowanie samego postępowania, podmiotowi nadzorowanemu dałoby też szansę na autokorektę przed zastosowaniem jakichkolwiek sankcji przez organ nadzoru – w oparciu o zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz zgromadzone w sprawie materiały. Organ nadzoru mógłby też wydawać swoje rozstrzygnięcia znając stanowisko podmiotu nadzorowanego, który mógłby się wypowiedzieć w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego na podstawie art. 10 KPA. Jeżeli sprawa wymagałaby, by decyzja z zaleceniami była od razu wykonalna – wówczas KNF mógłby nadać jej klauzulę natychmiastowej wykonalności na zasadach określonych w KPA.

Warto zatem rozszerzyć dyskusję o rekomendacjach KNF i ich charakterze także na charakter prawny zaleceń Komisji Nadzoru Finansowego.