Akcyza: podatkowy silnik państwa słabnie?
Akcyza często uchodzi za podatek, który de facto utrzymuje państwo, i jest to stwierdzenie bliskie prawdy - akcyza z paliw, alkoholu i wyrobów tytoniowych jest swego rodzaju silnikiem podatkowym państwa. I jak to silnik - w niektórych krajach się zacina, a niektóre go tuningują…
Akcyza jest głównym źródłem przychodów państwa z dwóch głównych powodów - po pierwsze jako podatek pośredni jest dla przeciętnego obywatela niemal „niewidoczny” - mało kto płacąc za alkohol czy papierosy rzadko docieka, ile w cenie tych produktów jest podatku. Drugi element kryje się w nazwie - akcyza to - patrząc na źródło słowa - podatek od „ekscesu”, luksusu, zbytku. Stąd istnieje niekwestionowane społeczne przyzwolenie na opodatkowywanie np. używek (choć sensu opodatkowywania towarów niezbędnych do życia jak np. energii elektrycznej nie dałoby się już tak łatwo w ten model wprowadzić.
Generalnie w Polsce dominuje przeświadczenie, że pieniądze z akcyzy są nie tylko najłatwiejsze do zdobywania, ale też jest to moralnie najbardziej uzasadnione. Dlatego akcyza - zwłaszcza na alkohol i papierosy - jest co do zasady „żyłowana” do granic możliwości.
Dla przykładu od 1990 następował skokowy spadek spożycia wódki a równolegle, cyklicznie podwyższano stawkę akcyzy na napoje spirytusowe. Od listopada 1993 do stycznia 2001 wprowadzono 13 podwyżek tej stawki o skumulowanym efekcie +320 proc. Jednak podwyżki nie przynosiły pozytywnego efektu budżetowego, wspierając rozwój szarej czy raczej czarnej strefy, a także zwiększając konsumpcję piwa i „tanich” win. W 2002 roku państwo zdecydowało się na obniżkę akcyzy na wyroby spirytusowe o 30 proc. pod warunkiem obniżenia przez producentów cen o 20 proc.. W efekcie nastąpił widoczny spadek szarej strefy i zwiększenie wpływów budżetowych w 2003 roku. Kolejne podwyżki akcyzy na mocne alkohole nastąpiły w roku 2005, co uzasadniano inflacją, zaś w 2009 r. podwyższono stawki na wszystkie alkohole w wysokości skumulowanej stopy inflacji – 16,2
W 2014 podniesiono stawkę akcyzy wyłącznie na alkohole mocne o 15 proc., co miało się przełożyć na wzrost wpływów budżetowych o 12 proc. - w efekcie wpływy zamiast wzrosnąć spadły o 2 proc.! Jednocześnie zaobserwowano wzrost rejestrowanej konsumpcji alkoholu zwłaszcza piwa oraz wzrost czarnego rynku, przede wszystkim poprzez wzrost importu spirytusu przemysłowego, co trudno uzasadnić nagłym wzrostem potrzeb przemysłu. Jednak wspomniana podwyżka podatku od alkoholi zaowocowała spadkiem wpływów do budżetu państwa. Najpewniej urosła też szara, wódczana strefa. Szacuje się, że ta ostatnia sięga nawet 20 proc. wartości całego rynku alkoholi wysokoprocentowych. Natomiast nierejestrowane spożycie to 18 mln l 100-procentowego alkoholu, co stanowi ok. 15 proc. legalnego rynku napojów spirytusowych.
Reasumując, jedynym czynnikiem, który pozwala decydentom zmniejszyć opodatkowanie np. alkoholu jest bariera popytowa o która rozbijają się kolejne podwyżki. Tymczasem są kraje - także postradzieckie - które próbują tym mechanizmem aktywnie i efektywnie zarządzać.
Na przykład nowy centroprawicowy rząd Estonii przedstawił plany obniżenia od lipca 2019 roku akcyzy na alkohol o 25 proc. Może to z kolei wpłynąć na działania powstającego lewicowego rządu Finlandii, który zamierzał mocno podwyższyć stawki. Szybką reakcję zapowiedział też minister finansów Łotwy. Informacja na temat obniżki estońskiej akcyzy była zaskoczeniem dla ministra finansów Finlandii, jako że Finowie potrzebują więcej pieniędzy w budżecie i znaleźli się przez to pod presją, by akcyzę w kraju zaostrzyć. Popularnym sposobem pozyskiwania alkoholu przez obywateli Finlandii były podróże promami z Helsinek do Tallina po tańszy alkohol. W ostatnich dwóch latach stały się one mniej opłacalne, ale mogą ponownie stać się popularne.
Tymczasem nowa liberalna koalicja w Estonii świadomie chce odwrócić skutki wprowadzonej za poprzedniej kadencji rządu znaczącej podwyżki akcyzy. Chodzi o ograniczenie przywozu do Estonii tańszego alkoholu z Łotwy oraz przywrócenie wysokiego zainteresowania Finów zakupami w Estonii. Poprzedni centrolewicowy rząd Estonii podnosił stawkę akcyzy etapami. Przykładowo w połowie 2017 r. w Estonii o 70 proc. podniesiono akcyzę na piwo, a na produkty o wysokiej zawartości alkoholu - o 45 proc. Kolejna, choć lżejsza podwyżka, miała miejsce na początku 2018 r. Na szczególną uwagę natomiast zasługuje postawa polityków łotewskich - minister finansów tego kraju Janis Reirs zapowiedział, że jego rząd dokona przeglądu tej kwestii w następnym tygodniu i choć „nie widzi problemu w obniżce stawki”, to podkreślił, że „ważne jest, by zachować konkurencyjność na poziomie regionalnym„.
Jak to wygląda w porównaniu z Polską? Specyfiką opodatkowania napojów wysokoprocentowych jest fakt, że akcyza na napoje spirytusowe jest w Polsce najwyższa nie tylko w porównaniu z krajami nie należącymi do UE jak Białoruś czy Ukraina, ale jest wyższa nawet niż niemiecka. Silą rzeczy generuje to popyt na alkohol pochodzą z przemytu, zwłaszcza z Ukrainy. Jednocześnie nie podnosi się akcyzy na piwo i wino, choć jest ona proporcjonalnie znacznie niższa niż np. w wódce.
Można się wiec obawiać, iż na hasło „konkurencyjność na poziomie regionalnym” pod kątem akcyzy na alkohol nie przeszła by przez usta polskiemu ministrowi finansów, ktokolwiek by nim nie był.
Tymczasem warto spojrzeć na tę kwestie bez ideologicznych („bo alkohol jest zły, niech pijacy płacą”!) i fiskalnych („skoro można to trzeba wyciskać, ile się da”) uprzedzeń. Warto zerwać z myśleniem, że akcyza jest swego rodzaju karą - zasłużoną i sprawiedliwą - dla amatorów używek, lecz spojrzeć na ten system jako na mechanizm który ma działać maksymalnie wydajnie dla państwa, a nie dla samej zasady rozkręcony do maksimum. Słowem można silnik eksploatować aż się zatrze, albo inteligentnie tuningować, aby był wydajny i skuteczny. Pragmatyczni Skandynawowie, ale także Łotysze i Estończycy próbują to robić całkiem inteligentnie.
dr Dawid Piekarz, Instytut Staszica
