Jak to jest z systemem emerytalnym w Polsce? - polemika z artykułem opublikowanym "wSieci" -- "Kukułcze Jajo Tuska"
Tygodnik „wSieci” opublikował rozważania Mariusza Muszyńskiego i Krzysztofa Raka o proponowanych przez rząd premiera Tuska zmianach w systemie emerytalnym (Kukułcze Jajo Tuska, nr 38 942) 2013, 23-29 września 2013). Autorzy tego tekstu podjęli krytykę zaproponowanych przez rząd zmian w systemie emerytalnym wskazując na ich niekonstytucyjność oraz opisując stanowisko Trybunału Praw Człowieka w sprawie systemów emerytalnych. O ile rzeczywiście propozycje rządu Tuska budzą bardzo istotne wątpliwości dotyczące ich zgodności z Konstytucją RP, to jednak nie zawsze z przyczyn opisanych przez M.Muszyńskiego i K.Raka. Swój wywód opierają bowiem oni na błędnej diagnozie dotyczącej kształtu systemu emerytalnego w Polsce.
Pierwsza kwestia dotyczy sposobu ustalania wysokości świadczenia. Według autorów ma on być całkowicie odmienny w przypadku składki odprowadzanej do ZUS i do OFE, co ma przesądzać o odmiennych charakterze tej składki. Według nich wysokość emerytury w części otrzymywanej ze składki pozostawionej w ZUS
„nie będzie prostą procentową pochodną zgromadzonej składki. Zależeć będzie od wskaźnika określonego przez ustawę w chwili jej wypłaty i siły nabywczej pieniądza.”
Przeciwstawiają oni tak opisany przez siebie sposób ustalania wysokości emerytury z ZUS, sposobowi ustalania wysokość emerytury ze środków zgromadzonych w OFE, która
„ma wprost zależeć od ostatecznej sumy posiadanej na rachunku. Podzieli się ją przez zakładaną statystycznie liczbę lat życia emeryta, potem przez miesiące i zacznie wypłacać.”
Tymczasem w rzeczywistości sytuacja wygląda dokładnie odwrotnie. W obu elementach obowiązkowego systemu zabezpieczenia społecznego - ZUS i OFE podstawą ustalenia wysokości przyszłej emerytury jest odprowadzona do nich składka, tylko, że nie w wysokości nominalnej, lecz w wysokości uwzględniającej zmianę wartości jej siły nabywczej w czasie. W przypadku ZUS służy temu mechanizm waloryzacji dokonywanej w okresie podlegania ubezpieczeniu emerytalnemu, w przypadku zaś OFE – inwestowanie składki w instrumenty finansowe. W obu przypadkach prowadzone jest indywidualne konto ubezpieczonego. W ZUS są to zapisy księgowe odzwierciedlające odprowadzoną do ZUS zwaloryzowaną składkę oraz w przypadku osób, które podlegały ubezpieczeniu emerytalnemu przed 1999 r. także zwaloryzowany kapitał początkowy. W OFE zaś są to jednostki rozrachunkowe, których wartość każdorazowo zależy od wartości aktywów netto OFE. Różnica między tymi mechanizmami jest taka, że w OFE jest możliwy spadek wartości jednostek rozrachunkowych, a więc wartości składki inwestowanej przez OFE, podczas, gdy w ZUS jest to wykluczone przez regulację art. 25 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i waloryzacja nie może prowadzić do obniżenia stanu konta.
Emerytura z ZUS ustalana jest w sposób, jaki M.Muszyński i K.Rak przypisują emeryturze w części kapitałowej – zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS emerytura „ZUS-owska” stanowi równowartość kwoty będącej wynikiem podzielenia zwaloryzowanej sumy składek i kapitału początkowego (dla osób ubezpieczonych przed 1999 r.) przez średnie dalsze trwanie życia dla osób w wieku równym wiekowi przejścia na emeryturę danego ubezpieczonego z zastosowaniem tablic dalszej oczekiwanej długości życia wspólnych dla obu płci.
Jak będzie ustalana wysokość emerytury dożywotniej za środki odprowadzane do OFE – tego do końca nie wiadomo, bo wciąż brak jest kompletnej regulacji w tym zakresie, mimo upływu 16 lat od uchwalenia ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych. Zakładała ona, że za środki zgromadzone w OFE członek funduszu nabędzie emeryturę w specjalnej instytucji ubezpieczeniowej. Jej wysokość miała się kształtować w wyniku konkurencji między tymi instytucjami i uwzględniać z jednej strony wartość zgromadzonych w OFE środków oraz dalszą oczekiwaną długość życia ubezpieczonego, a z drugiej strony koszty tej instytucji i spodziewane przez nią zyski z dalszego inwestowania środków przekazanych przez ubezpieczonego w chwili zakupienia emerytury.
Ten sposób rozumowania został powtórzony w ustawie o emeryturach kapitałowych z 2008 r. Ponieważ nie zdążono na czas przygotować kompleksowych rozwiązań umożliwiających rozpoczęcie wypłaty dożywotnich emerytur kapitałowych w 2009 r. przyjęto nową koncepcję – kobiety przed osiągnięciem wieku emerytalnego przewidzianego dla mężczyzn otrzymują okresową emeryturę kapitałową wypłacaną przez OFE ze środków zgromadzonych w OFE, pozostając nadal jego członkami i dopiero po osiągnięciu wieku emerytalnego dla mężczyzn mają nabywać dożywotnie emerytury kapitałowe, podobnie jak mężczyźni przechodzący w tym wieku na emeryturę. Wciąż jednak nie wiadomo kto będzie te emerytury wypłacał i na jakich szczegółowych zasadach. W raporcie z przeglądu systemu emerytalnego rząd Tuska proponuje, by był to ZUS.
Opisany wyżej system skomplikowały jeszcze wprowadzone przez rząd Tuska w 2011 r. zmiany polegające na obniżeniu części składki trafiającej do OFE. Ta część składki, która przestała być przekazywana do OFE nie jest bowiem ewidencjonowana na indywidualnym koncie w ZUS, lecz na specjalnym subkoncie, na którym jest waloryzowana w oparciu o inne zasady, niż konto w ZUS i przy przejściu na emeryturę ma służyć nie ustaleniu wysokości emerytury z ZUS, lecz być dołączona do środków zgromadzonych w OFE i przeznaczona na wykupienie dożywotniej emerytury kapitałowej (czyli ZUS musiałby zamienić zapisy księgowe na żywą gotówkę).
Z tych przyczyn nie można podzielić poglądu M.Muszyńskiego i K.Raka dotyczącego kwestii własności składki opartego na niezgodnym ze stanem faktycznym opisie sposobu ustalania wysokości emerytury. Zwłaszcza, że w 2011 r. przy okazji obniżenia części składki przekazywanej do OFE z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych usunięto zapis, że część trafiająca do OFE ma pochodzić z wynagrodzenia ubezpieczonego. Na etapie poboru składka emerytalna traktowana jest obecnie jako całość, a po jej przekazaniu do ZUS dzielona jest ona na trzy części – część ewidencjonowaną na indywidualnym koncie w ZUS, część ewidencjonowaną na subkoncie w ZUS – obie są przeznaczone na finansowanie wypłaty bieżących świadczeń przez ZUS oraz część transferowaną do OFE, która po potrąceniu przez OFE prowizji od składki na rzecz zarządzającego nim PTE jest przeliczana na jednostki rozrachunkowe, zapisywana na rachunku członka OFE i inwestowana. Składka do OFE ma charakter daniny publicznoprawnej. Własność składki nie przekazanej do OFE nabywa FUS, własność składki przekazanej do OFE – OFE i za tę składkę nabywa aktywa. W sensie prawnym aktywa OFE stanowią jego mienie. Jednostki rozrachunkowe OFE nie mają charakteru papierów wartościowym, odzwierciedlają zatem zobowiązanie OFE w stosunku do swoich członków o charakterze zobowiązaniowym. Relacja ta powstaje bądź w wyniku zawarcia umowy między ubezpieczonym a OFE, bądź z mocy prawa (w wyniku losowania, realizacji dyspozycji na wypadek śmierci, dziedziczenia lub wskutek ustania małżeńskiej wspólności ustawowej).
Zresztą zastosowana przez autorów „Kukułczego Jaja Tuska” analogia do książeczki oszczędnościowej też jest oparta na błędnej ocenie stanu faktycznego. Książeczki oszczędnościowe, są instrumentem pozwalających na deponowanie środków w banku, podobnie jak w przypadku rachunku bankowego. Środki zdeponowane w banku stają się jego własnością, a deponent ma w stosunku do banku jedynie roszczenie o charakterze zobowiązaniowym o wypłatę wpłaconej kwoty z umówionymi odsetkami. Do tego momentu bank może tymi środkami swobodnie dysponować udzielając z nich na przykład kredytów. Tak jak deponent nie jest współwłaścicielem banku, tak samo członek OFE nie jest współwłaścicielem jego aktywów. W obu przypadkach roszczenia o wypłatę mają charakter relacji zobowiązaniowej.
M.Muszyński i K.Rak błędnie przedstawiają także konstrukcję prawną dożywotniej emerytury kapitałowej. Jedynie gdy środki są w OFE, a więc bądź w fazie oszczędzania bądź wypłaty kobietom okresowej emerytury kapitałowej są one zindywidualizowane (zapisane na indywidualnym rachunku OFE w postaci jednostek rozrachunkowych) i podlegają dziedziczeniu. Zatem jeżeli członek OFE umrze przed wykupieniem dożywotniej emerytury kapitałowej środki te nie będą mogły być wykorzystane na wypłatę „cudzych” świadczeń, tylko trafią na rachunki jego współmałżonka (jeżeli wchodziły w skład małżeńskiej wspólnoty ustawowej) i osoby na rzecz której dokonano dyspozycji na wypadek śmierci, a w braku takiej dyspozycji – będą podlegały dziedziczeniu. Całkowicie odmiennie wygląda sytuacja po wykupieniu dożywotniej emerytury kapitałowej – ma ona mieć charakter tzw. renty dożywotniej – co oznacza, że wartość zgromadzonych w OFE środków ma znaczenie przy ustalaniu wysokości świadczenia, a następnie jest przekazywana przez OFE – jako zapłata za to świadczenie w imieniu ubezpieczonego członka OFE – do instytucji ubezpieczeniowej wypłacającej to świadczenie. Środki te trafiają do wspólnej puli przeznaczonej na wypłaty dożywotnich emerytur kapitałowych przez tę instytucję i przestają podlegać dziedziczeniu. W ten sposób instytucja wypłacająca dożywotnimi emeryturami kapitałowymi może zarządzać ryzykiem długowieczności. Oznacza to, że dożywotnie emerytury kapitałowe finansowane są w zupełnie inny sposób, niż opisany przez autorów tekstu – ich opis pasuje bowiem jedynie do wypłacanych przez OFE kobietom przed osiągnięciem przez nie wieku emerytalnego przewidzianego dla mężczyzn okresowych emerytur kapitałowych, w których ryzyko długowieczności nie występuje. Zatem wbrew ich tezom to polski Sąd Najwyższy prawidłowo opisał zasady finansowania dożywotnich emerytur kapitałowych, wskazując na finansowanie emerytur osób dłużej żyjących „ze składek innych osób”.
Nie oznacza to jednak, że zmiany w systemie emerytalnym zaproponowane przez rząd Tuska zasługują na aprobatę. W pełni należy podzielić ich negatywną ocenę. Propozycja przekazania 51,2% aktywów OFE do ZUS stanowić będzie ich wywłaszczenie bez odszkodowania czyli nacjonalizację, której jak słusznie wskazują autorzy artykułu „WSieci” Konstytucja RP nie dopuszcza. Działanie to negatywnie wpłynie także na sferę uprawnień majątkowych członków OFE, powodując spadek wartości jednostek rozrachunkowych i zastąpienie ich „wirtualnymi” zapisami w ZUS, co należy uznać za naruszające zasadę demokratycznego państwa prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP. Także likwidacja minimalnej wymaganej stopy zwrotu i wzrost ryzyka ponoszonego przez członków OFE związanego z dopuszczeniem nowych instrumentów inwestycyjnych dla OFE i zwiększeniem ich limitów inwestycyjnych, w tym limitu inwestycji zagranicznych z obowiązkiem pozostawienia dotychczas przekazanej składki w OFE i inwestowania jej na nowych zasadach bez gwarancji minimalnej wymaganej stopy zwrotu także należy uznać za naruszenie zasady demokratycznego prawa. Przenoszenie przez 10 lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego części aktywów z OFE do ZUS prowadzić będzie do skutków podobnych jak „nacjonalizacja” 51,2% aktywów OFE, z tym, że nie poprzez spadek wartości jednostki rozrachunkowej, a poprzez odpowiednie zmniejszenie ich liczby. Także to rozwiązanie może być uznane za naruszające art. 2 Konstytucji RP. Powierzenie wypłaty dożywotnich emerytur, które miały być nabywane za składki zgromadzone w OFE także może być uznane za naruszające zasadę demokratycznego państwa prawa, gdyż osoby przystępujące do OFE miały prawo oczekiwać zgodnie z obowiązującymi regulacjami ustawowymi, że ich emerytury ze środków odprowadzanych do OFE będą wypłacane na zasadach kapitałowych, a nie repartycyjnych. Taka zmiana całkowicie pomija głęboki kryzys demograficzny trawiący Polskę.
