Umorzyć długi suwerenne!

Koncepcja umorzenia obligacji rządowych będących w posiadaniu banków centralnych wydaje się jedynym rozwiązaniem problemu ogromnych długów publicznych na świecie – pisze na łamach „Gazety Bankowej” prof. Eugeniusz Gatnar - członek RPP, wykładowca Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach

Zdaję sobie sprawę, że tytuł może być dla wielu czytelników kontrowersyjny. Śpieszę więc wyjaśnić, że chodzi mi tutaj o tę część długów publicznych, która znajduje się w bilansach narodowych banków centralnych. Jestem po lekturze świeżo wydanej książki Huberta Rodarie, szefa francuskiego Związku Inwestorów Instytucjonalnych, pt. „Effacer les dettes publiques: pourquoi c’est possible et c’est nécessaire”, który przekonuje, że jest to możliwe i konieczne.

Banki centralne stały się posiadaczami dłużnych papierów rządowych w rezultacie prowadzonego od kilku lat tzw. luzowania ilościowego (Quantitative Easing, QE) polegającego na masowym skupie obligacji w ramach operacji otwartego rynku. Jak pokazał kryzys pandemiczny, ten sposób wsparcia gospodarki przez banki centralne w wielu krajach okazał się najbardziej skuteczny i najbardziej efektywny.

Jeśli spojrzymy na dane o wielkości zadłużenia sektora rządowego i samorządowego (wg ESA2010) na koniec III kwartału 2020 r. dla krajów Unii Europejskiej, które opublikował właśnie Eurostat, to widać, że łącznie wyniosło ono ponad 12 bln euro, co oznacza prawie 90 proc. unijnego PKB. Dług publiczny urósł więc w ciągu roku aż o 2 bln euro, z czego większość stanowią koszty walki z kryzysem pandemicznym.

Jak widać na zamieszczonym wykresie, Polska jest jednym z najmniej zadłużonych krajów Europy. I to mimo uruchomienia przez rząd bezprecedensowych programów pomocowych dla gospodarki. W sumie nasz dług publiczny wyniósł na koniec III kwartału 2020 r. 1,3 bln zł i nie przekraczał 60 proc. PKB. Według strategii Ministerstwa Finansów do końca roku 2020 powinien był on wzrosnąć jeszcze o 84 mld zł. Z tego Narodowy Bank Polski posiada w swoim bilansie zakupione na rynku wtórnym obligacje za ok. 110 mld zł (w połowie to papiery skarbowe).

Koncepcja umorzenia obligacji rządowych będących w posiadaniu banków centralnych wydaje mi się logiczna i staje się jedynym rozwiązaniem problemu ogromnych długów suwerennych na świecie, które pojawiły się już wcześniej, w czasie kryzysu finansowego 2007–2008, a teraz jeszcze bardziej urosły. Moim zdaniem rządy nie mają możliwości wykupienia takiej masy papierów skarbowych bez wdrożenia drastycznych programów oszczędności budżetowych.

Jeśli chodzi o strefę euro, to jej zadłużenie na koniec III kwartału 2020 r. wynosiło 11 bln euro, z czego w posiadaniu krajowych banków centralnych i EBC były obligacje o wartości 2,8 bln euro. Połowa tej sumy, czyli 1,4 bln euro, to nowy dług, który powstał w wyniku realizacji programów wsparcia gospodarki w odpowiedzi na kryzys pandemiczny.

Dopóki EBC reinwestuje zapadające obligacje, które znajdują się w jego bilansie, to rządy krajów strefy euro mogą spać spokojnie i rolować ten dług nowymi emisjami. Zresztą one odzyskują poprzez swoje narodowe banki centralne większość kwot zapłaconych z tytułu odsetek, ponieważ te z kolei generują zysk, który trafia do budżetu państwa. Ze względu na niskie stopy są to jednak kwoty niewielkie. Na przykład od obligacji wartych 500 mld euro Banque de France wpłacił rządowi Francji w 2019 r. zysk w wysokości zaledwie 6 mld euro.

Zdaję sobie sprawę, że wynikiem umorzenia byłaby strata, jednak w odróżnieniu od banków komercyjnych bank centralny nie może zbankrutować i mimo straty w ujęciu księgowym może dalej funkcjonować. Zresztą niektóre banki działają tak od lat, np. Bank Czech. I rząd (czyli podatnicy) nie musi ich dokapitalizować.

Być może ze względu na obowiązujące zasady rachunkowości łatwiejsze do zaakceptowania byłoby rozwiązanie równoważne, czyli przekształcenie posiadanych obligacji skarbowych na zerokuponowe obligacje wieczyste (perpetualne). Rządy nie musiałyby ich wykupywać ani płacić bankom centralnym odsetek.

Wielu polityków i analityków, zwłaszcza z prywatnego sektora bankowego, uważa, że zasada, iż długi (również długi publiczne) trzeba spłacić, jest święta. To ostatnio silnie akcentują zwłaszcza francuscy lewicowi ekonomiści, tacy jak Thomas Piketty i Esther Duflo, która otrzymała niedawno Nagrodę Nobla z ekonomii. Ich zdaniem spłata tego długu będzie możliwa dzięki podniesieniu podatków, zwłaszcza dla najbogatszych.

Ale łatwo wyliczyć, że nie ma tylu bogatych rodzin we Francji, by spłacić dług publiczny, którego wartość na koniec III kwartału 2020 r. wyniosła 2,7 bln euro. A i tak byłby spłacany przez kilka pokoleń. Ale w omawianym tutaj przypadku posiadaczem dłużnych papierów rządowych jest bank centralny, czyli instytucja publiczna współpracująca z rządem w celu pokonania kryzysu, a nie sektor prywatny. I tylko ta część długu podlegałaby umorzeniu. To stanowiłoby także dodatkową pomoc dla rządu poprzez zwiększenie przestrzeni do realizacji nowych, koniecznych wydatków budżetu państwa.

Pomysł anulowania długów publicznych, szczególnie tych, które powstały w ramach pandemii COVID-19, lansują przede wszystkim politycy włoscy, ponieważ dług suwerenny Italii osiągnął poziom 154,2 proc. PKB i jest drugi, po Grecji, najwyższy w Europie. W tej sprawie wypowiedział się Riccardo Fraccaro, doradca premiera Włoch, oraz David Sassoli, przewodniczący Parlamentu Europejskiego. Ten ostatni w wywiadzie dla „La Republica” nazwał pomysł anulowania przez Europejski Bank Centralny państwowych długów „interesującą hipotezą roboczą”.

Jak można było się spodziewać, w odpowiedzi prezes EBC Christine Lagarde oświadczyła, że umorzenie długów publicznych przez unijny bank centralny byłoby naruszeniem art. 123 Traktatu o Unii Europejskiej, który zabrania monetyzacji długu. W październiku natomiast powiedziała, że jest otwarta, aby dokonać ich konwersji na dług wieczysty (perpetualny), co chyba miało związek z powstaniem Unijnego Funduszu Odbudowy. Z kolei Szefowa Międzynarodowego Funduszu Walutowego Kristalina Georgiewa wskazała, że zapisy Traktatu można w tym zakresie zmienić za zgodą wszystkich państw Unii.

Umarzanie długów publicznych miało już wielokrotnie miejsce w historii. Zwykle po przegranej wojnie, jak w Niemczech w 1918 r., czy po ogłoszeniu niewypłacalności, jak w Polsce (PRL) w 1981 r., w Argentynie w 2001 r. czy w Grecji w 2011 r. Wiązało się to zawsze z utratą zaufania inwestorów, wycofaniem obcego kapitału czy utrudnieniami w handlu zagranicznym. Ale wtedy wierzycielami były głównie firmy z sektora prywatnego, czyli banki inwestycyjne i fundusze.

Obecnie, gdy stopy procentowe są bliskie zera, a rentowności ujemne, rządy nie martwią się wielkością swojego długu, bo jego obsługa nic nie kosztuje, a wręcz odwrotnie – inwestorzy muszą jeszcze dopłacić, aby kupić obligacje Niemiec, Francji, a nawet Grecji. Ale ta sytuacja drastycznie się zmieni, gdy pandemia zostanie opanowana, wróci optymizm konsumentów, pojawi się inflacja i stopy procentowe na świecie wzrosną.

Prof. Eugeniusz Gatnar - członek RPP, wykładowca Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach

Więcej informacji i komentarzy ze świata finansów i gospodarki czytaj w bieżącym wydaniu „Gazety Bankowej” (nr 03/2021), dostępnym również jako e-wydanie, także na iOS i Android

Szczegóły, jak zamówić e-wydanie „Gazety Bankowej”, kliknij tutaj