List otwarty do Trybunału Konstytucyjnego Stowarzyszenia Rynku Kapitałowego UNFE
W związku zapowiedzią skierowania przez Prezydenta RP do Trybunału Konstytucyjnego w trybie kontroli następczej ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (Dz.U. poz. 1717) zwracamy się o szczególną odpowiedzialność i rozwagę przy analizie konstytucyjności powyższej ustawy, gdyż ingeruje ona w podstawy demokratycznego państwa prawa, zasadę zaufania obywatela do państwa, zasadę ochrony własności, zasadę ochrony praw nabytych i zasadę prawa do zabezpieczenia emerytalnego na wypadek starości.
Nie budzi wątpliwości, że konstrukcja systemu emerytalnego jest jedną z prerogatyw państwa, co wynika wprost z art. 67 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, zgodnie z którym zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Nie oznacza to jednak pełnej dowolności ustawodawcy w tworzeniu regulacji dotyczących zabezpieczenia społecznego, w tym zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego, czyli zabezpieczenia emerytalnego. Ustawodawstwo to bowiem musi zapewniać prawo obywatela do realizacji zabezpieczenia emerytalnego, ale także musi chronić inne podstawowe zasady konstytucyjne, w tym zasadę demokratycznego państwa prawa, zasadę zaufania obywatela do państwa, zasadę ochrony praw nabytych i zasadę ochrony własności. Ustawa z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (Dz.U. poz. 1717) narusza wszystkie te standardy, a dotyczy interesów około 16 milionów członków otwartych funduszy emerytalnych.
Tryb prac na ustawą narusza zasady przyzwoitej legislacji w związku z tym, że większość rządowa, by uniknąć głosowania poprawek zgłoszonych w toku prac nad projektem ustawy przegłosowała w Sejmie poprawkę, której brzmienie było tożsame z brzmieniem przedłożenia rządowego, a Senat nie zgłosił do ustawy poprawek. W efekcie mimo formalnego zachowania zasady wyrażonej w art. 95 Konstytucji RP, że władzę ustawodawczą w Konstytucji RP sprawują Sejm i Senat, w praktyce oba te organy zrezygnowały z wpływu na kształt uchwalanej formalnie przez siebie ustawy, skoro, wskutek przyjętego trybu prac (zgłoszenie w drugim czytaniu w Sejmie poprawki w brzmieniu przedłożenia rządowego, przyjęcie ustawy bez poprawek przez Senat) nie miały możliwości wniesienia do projektu przedłożenia rządowego jakichkolwiek zmian. W efekcie w praktyce to rząd zrealizował w tym przypadku władzę ustawodawczą formalne przysługującą Sejmowi i Senatowi. Prezydent RP, mimo istotnych zastrzeżeń do konstytucyjności ustawy wyrażonych w komunikacie o podpisaniu ustawy, nie zdecydował się na skorzystanie ze swoich uprawnień do skierowania ustawy do Trybunału Konstytucyjnego w trybie kontroli prewencyjnej, a jedynie ustawę podpisał i zapowiedział jej skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego w trybie kontroli następczej. Stanowi to w praktyce rezygnację przez Głowę Państwa z wykorzystania przysługującej mu na mocy art. 126 ust. 1 Konstytucji RP prerogatywy czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji RP. W efekcie działanie takie należy uznać za przynajmniej sprzeczne z duchem, jeśli nie z literą art. 126 ust. 1 w zw. z art. 122 ust. 3 Konstytucji RP. W efekcie tryb prac nad ustawą oraz decyzję Prezydenta RP uznać należy za naruszające wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa.
Wprowadzając reformę emerytalną w latach 1997-1998 określono jej podstawowe zasady, w tym wielofilarowość powszechnego systemu emerytalnego i oparcie systemu obowiązkowego na dwu filarach – repartycyjnym i kapitałowym. Filar repartycyjny, co do zasady finansowany miał być ze składek i dotacji do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, filar kapitałowy zaś za pomocą składek inwestowanych na rynku kapitałowym, za które po przejściu na emeryturę miały być nabywane w przewidzianej przez prawo instytucji finansowej dożywotnie świadczenia emerytalne. Składka trafiająca za pośrednictwem ZUS do OFE jest elementem systemu finansów publicznych (por. art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – t.j. Dz. U. z 2013 poz. 885 z późn. zm.) stanowiąc dochód publiczny. Nie wpływa to na sferę uprawnień majątkowych związanych z tą składką. Ze względu na wyposażenie otwartego funduszu emerytalnego w osobowość prawną (por. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych – tj. Dz. z 2013 r. poz. 989) składka ta z chwilą przekazania jej do OFE staje się własnością otwartego funduszu emerytalnego, a nabywane za tę składkę prawa majątkowe stają się składnikiem mienia otwartego funduszu emerytalnego. Jednocześnie wartość tej składki zostaje odzwierciedlona na indywidualnym rachunku członka OFE w postaci odpowiedniej ilości jednostek rozrachunkowych. Jednostki rozrachunkowe na rachunku członka OFE nie stanowią papierów wartościowych, jednak wchodzą w skład mienia członka OFE jako prawa majątkowe przysługujące mu. Taki przymiot nie przysługuje natomiast tzw. subkontu w ZUS, na którym odnotowywana jest ta część składki emerytalnej, która nie jest przekazywana do OFE, a nie jest odnotowywana na indywidualnym koncie ubezpieczonego w ZUS. W efekcie zatem umorzenia części jednostek rozrachunkowych na indywidualnym rachunku członka OFE w tym funduszu i odnotowania takiej samej wartości na tzw. subkoncie w ZUS prawo majątkowe członka OFE zostanie zastąpione zapisem nie mającym przymiotu prawa majątkowego. Jednocześnie OFE utraci własność przekazanych do ZUS aktywów, przy czym przekazanie to nastąpi w innym celu, niż cel, w którym były gromadzone. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych przeznaczeniem aktywów OFE była wypłata członkom funduszu po osiągnięciu przez nich wieku emerytalnego, tymczasem aktywa przekazane do ZUS zostaną przeznaczone na inny cel, niż wypłata członkom OFE po osiągnięciu przez nich wieku emerytalnego. Z tych przyczyn art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. narusza prawa nabyte przez członków OFE, zasadę zaufania obywatela do państwa oraz zasadę ochrony praw własności, a więc art. 2, art. 20 i art. 21 Konstytucji RP w odniesieniu do członków otwartych funduszy emerytalnych. Z tych samych przyczyn art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. narusza prawa nabyte przez OFE, zasadę zaufania do państwa oraz zasadę ochrony praw własności a więc art. 2, art. 20 i art. 21 Konstytucji RP w odniesieniu do otwartych funduszy emerytalnych.
W wyniku przejęcia przez ZUS 51,5% aktywów OFE instrumenty o różnej rentowności wycenione zostaną wg ich wartości na dzień przejęcia, a następnie tzw. subkonto w ZUS będzie miało odmienną rentowność od rentowności przejmowanych instrumentów, będącej podstawą ich wyceny. Ponadto w sytuacji zapaści demograficznej Polski i utrzymywanie rentowności tzw. subkonta w ZUS opartej na nominalnym wzroście PKB prowadzić może do negatywnych konsekwencji finansowych dla ubezpieczonych i naruszenia ich praw, związanych z inwestowaniem aktywów OFE w instrumenty oparte na innej rentowności. Także to rozwiązanie narusza zasadę zaufania obywateli do państwa, zasadę ochrony praw nabytych i zasadę ochrony własności, czy art. 2, art. 20 i art. 21 Konstytucji RP.
Art. 23 ust. 11 ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. przewidujący nabycie przez Skarb Państwa od ZUS obligacji Skarbu Państwa przejętych od OFE w zamian za gwarancję wypłaty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych świadczeń emerytalnych odpowiadających zewidencjonowanej na subkontach, ze względu na już istniejącą gwarancję wypłaty świadczeń emerytalnych przez Fundusz Ubezpieczeń Społecznych ze strony budżetu państwa (art. 62 zdanie drugie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – tj. Dz. z 2009 r. nr 205, poz. 1585, z późn. zm.) i brak różnicy między gwarancją budżetu państwa a Skarbu Państwa, faktycznie przewiduje przejęcie tych obligacji przez Skarb Państwa pod tytułem darmym. Z tych przyczyn także tę regulację należy uznać za sprzeczną z art. 2 i art. 21 Konstytucji RP.
Zniesienie przez ustawę z dnia 6 grudnia 2013 r. gwarancji minimalnej wymaganej stopy zwrotu, zakaz inwestowania OFE w obligacje Skarbu Państwa oraz inne bezpieczne instrumenty oraz nakaz inwestowania określonej części aktywów OFE (początkowo 75%) znacząco zwiększa ryzyko inwestycyjne ponoszone przez OFE. Jednocześnie ustawa przewiduje, że aktywa dotychczas posiadane przez OFE, po przekazaniu do ZUS 51,5% ich wartości i umorzeniu 51,5% jednostek rozrachunkowych na rachunku członka OFE pozostaną w OFE i nadal będą inwestowane, ale już według nowych drastycznie zmienionych ryzykownych reguł (z wyjątkiem tej części aktywów, która w ramach tzw. suwaka emerytalnego trafi do FUS). Narusza to zarówno zasadę zaufania obywatela do państwa, zasadę ochrony praw nabytych, zasadę demokratycznego państwa prawa i zasadę ochrony własności (art. 2 i art. 21 Konstytucji RP).
W wyniku wejścia w życie ustawy z 6 grudnia 2013 r. przesądzone zostanie, że emerytury w całości będą wypłacane na zasadach repartycyjnych. W sytuacji drastycznie niskiej dzietności (znacznie poniżej prognoz przyjmowanych dotychczas przez ZUS czy Komisję Europejską) oraz negatywnego salda migracji istnieje duże ryzyko, że w przyszłości sytuacja budżetowa Państwa może utrudniać wypełnienie zobowiązań dzisiaj dawanych ubezpieczonym przy przejmowaniu części ich mienia. System repartycyjny finansowany jest bowiem w całości ze składek i podatków pracujących w okresie wypłaty świadczeń. Wypłata świadczeń dzisiaj obiecywanych ubezpieczonym odbywać się będzie przy znacznie gorszych proporcjach między pracującymi a pobierającymi świadczenia w porównaniu do sytuacji obecnej. W efekcie zmiany wynikające z ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. obniżają prawdopodobieństwo otrzymania emerytur na zasadach dzisiaj określonych, po przejściu obecnych ubezpieczonych na emeryturę w przyszłości. A to rodzi ryzyko, że państwo może mieć trudności ze sfinansowaniem świadczeń zgodnych ze wzorcem konstytucyjnym wynikającym z art. 67 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP. A zatem rozwiązania wynikające z ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. (w tym w szczególności wynikające z jej art. 23, 16, 12, 6, 5 oraz 4) naruszają zasadę demokratycznego państwa prawa, zasadę ochrony praw nabytych i prawo do zabezpieczenia emerytalnego (art. 2 i art. 67 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP). W zakresie w jakim normy te dotyczą przesunięć majątkowych naruszają także art. 20 i 21 Konstytucji RP.
Decyzja Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (Dz. U. poz. 1717) będzie miała daleko idące konsekwencje dla funkcjonowania Konstytucji RP, zasad funkcjonowania organów konstytucyjnych (w tym rządu, Sejmu i Senatu oraz Prezydenta RP), granic funkcjonującej w Polsce demokracji, a także zakresu zastosowania zasady zaufania obywatela do państwa i ochrony praw nabytych, a więc fundamentów demokratycznego państwa prawnego w odniesieniu do systemu zabezpieczenia społecznego. Z tego względu, bez względu na krótkookresowe skutki dla budżetu państwa stwierdzenia niezgodności z Konstytucją, dla ochrony najważniejszych wartości ustrojowo-konstytucyjnych Trybunał Konstytucyjny powinien stanąć na straży praw członków otwartych funduszy emerytalnych i ich mienia i orzec o niezgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. po ich zaskarżeniu przez Prezydenta RP w trybie kontroli następczej.
Do wiadomości:
Prezydent RP
Warszawa, 9 stycznia 2013 r.
Cezary Mech – Prezes Stowarzyszenia
Ewa Tomaszewska – Wiceprezes Stowarzyszenia
Paweł Pelc – Wiceprezes Stowarzyszenia
