Opinie

www.sxc.hu
www.sxc.hu

Apel do Prezydenta RP o zawetowanie ustawy wprowadzającej zmiany w systemie emerytalnym

Cezary Mech

Cezary Mech

Dr Cezary Mech, prezes Agencji Ratingu Społecznego, absolwent IESE, były zastępca szefa Kancelarii Sejmu, prezes UNFE, podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów

  • Opublikowano: 20 grudnia 2013, 12:38

    Aktualizacja: 20 grudnia 2013, 12:46

  • 160
  • Powiększ tekst

Stowarzyszenie Rynku Kapitałowego UNFE zwraca się do Pana Prezydenta z apelem o nie podpisywanie i zawetowanie ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych skierowanej do podpisu Pana Prezydenta w dniu 12 grudnia 2013 r.

Gdyby Pan Prezydent nie podjął decyzji jej zawetowania Stowarzyszenie Rynku Kapitałowego UNFE wnosi o jej niepodpisywanie i skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego.

W ocenie Stowarzyszenia ustawa jest niekorzystna dla członków OFE oraz dla Polski, gdyż demontuje system emerytalny w sytuacji zapaści demograficznej i w konsekwencji skokowo zwiększa koszty pracy narażając sferę społeczną na konflikt różnych grup interesu. Znacząco zwiększa ona ryzyko ponoszone przez członków OFE, likwiduje podstawowy mechanizm zabezpieczający członków OFE przed skutkami nadmiernie ryzykownych decyzji inwestycyjnych zarządzających OFE, a także zwiększa faktycznie ponoszone przez członków, zwłaszcza największych OFE koszty w związku ograniczeniem poziomu zarządzanych aktywów o 51,5% przy pozostawieniu niezmienionej skali degresywnej opłaty za zarządzanie, czego nie jest w stanie zrekompensować obniżka opłaty od składki. W ocenie Stowarzyszenia ustawa narusza prawa nabyte członków OFE przez przeznaczenie istotnej części aktywów OFE i wartości zgromadzonych przez członków OFE jednostek rozrachunkowych nie na nabycie emerytury kapitałowej, lecz na wypłatę bieżących świadczeń przez ZUS. W ocenie Stowarzyszenia ustawa dokuje takiej ingerencji w prawa nabyte członków OFE, która wprowadza zmiany w ich mieniu, że doznają oni wymiernego uszczerbku majątkowego poprzez zastąpienie jednostek rozrachunkowych w OFE wyrażających wartość przypadającej na członka OFE części wartości aktywów OFE zapisami na tzw. subkoncie w ZUS mających charakter czysto księgowy i nie odzwierciedlających żadnej wartości określonej masy majątkowej, a jedynie zobowiązania FUS (gwarantowane przez Skarb Państwa) wobec ubezpieczonych. O tym jak iluzoryczna jest wartość tych zobowiązań mogli się przekonać emeryci w 2012 r., kiedy dokonano zastąpienia waloryzacji wartości świadczeń tzw. „waloryzacją” kwotową, która nie prowadziła do zachowania realnej wartości świadczeń emerytalnych, a  mimo to Trybunał Konstytucyjny, w wyniku wniosku Pana Prezydenta złożonego w trybie kontroli następczej, nie zakwestionował jej zgodności z Konstytucją RP i nie uznał, że doszło do naruszenia ochrony praw nabytych, wskazując na konieczność kierowania się przy określaniu zobowiązań emerytalnych Państwa także ich możliwościami finansowymi, co czyni dzisiejsze obietnice emerytalne z systemu repartycyjnego całkowicie iluzorycznymi.

W ocenie Stowarzyszenia Rynku Kapitałowego UNFE proponowane zasady w zakresie polityki inwestycyjnej OFE uniemożliwiają OFE zarządzanie aktywami w sposób bezpieczny i zrównoważony, wymuszając na OFE nadmiernie ryzykowną politykę inwestycyjną, co prowadzić będzie do dużej zmienności wartości jednostek rozrachunkowych OFE. Proponowane zmiany wpłyną w dłuższym okresie negatywnie na sytuację na GPW SA, nie tylko w wyniku zakazania OFE inwestowania w obligacje SP i inne papiery wartościowe gwarantowane przez SP, ale także nakazania OFE inwestowania w początkowym okresie przynajmniej 75% wartości ich aktywów w akcje bądź inne instrumenty zamienne na akcje, jak również wprowadzenie 30% limitu ”inwestycji zagranicznych” praktycznie bez okresów przejściowych, ale także w związku z przejęciem przez ZUS 51,5 % aktywów OFE, wprowadzeniem tzw. „suwaka emerytalnego” i ustaleniem niższego poziomu składki transferowanej do OFE, niż to wynikało nie tylko z rozwiązań obowiązujących od roku 1999, ale także przyjętych w 2011 r., a także wprowadzenia „dobrowolności” transferu przyszłej składki do OFE oraz przynależności do OFE osób wstępujących na rynek pracy. Istotne jest także znaczące ograniczenie zaufania inwestorów do Skarbu Państwa jako regulatora, który nie dotrzymuje swoich wcześniejszych zobowiązań i deklaracji w stosunku nie tylko do swoich obywateli, ale także uczestników rynku finansowego i inwestorów instytucjonalnych.

Zmianom przeforsowanych „fortelem” przez rząd w Sejmie (co w tak poważnych sprawach poważnie narusza w ocenie Stowarzyszenia dobrą praktykę konstytucyjną i obyczaj polityczny) przyświeca filozofia wyraźnie zapowiedziana w druku sejmowym nr 1735, negatywnie ocenionym przez Stowarzyszenie w odrębnym stanowisku, choć oczywiście głęboko ukryta za zapewnieniami o trosce o interes ubezpieczonego. W ocenie Stowarzyszenia deklarowane przez rząd w toku prac sejmowych nad tą ustawą cele rozwiązań zawartych w projekcie nie odzwierciedlają rzeczywistych intencji ustawodawcy, wynikających z analizy skutków poszczególnych zmian zawartych w projekcie.

W ocenie Stowarzyszenia podstawowym celem zmian jest krótkoterminowe ulżenie sytuacji budżetu państwa poprzez ograniczenie dotacji uzupełniającej do FUS oraz obniżenie poziomu zadłużenia SP. Cel ten planuje się osiągnąć w sposób ograniczający ich negatywny wpływ na zarządzających OFE i ich akcjonariuszy oraz na rynek kapitałowy w Polsce. Stąd w projekcie szereg rozwiązań kuriozalnych i sprzecznych z tym, jak konstruuje się systemy emerytalne w innych krajach. Jeśli chodzi o ubezpieczonych, to wygląda na to, że mimo całej frazeologii zawartej w uzasadnieniu zmian, to ich losem i interesami tak naprawdę zajęto się w ostatniej kolejności i raczej wątpliwie.

Zapewnieniu krótkoterminowych interesów Skarbu Państwa mają służyć w ocenie Stowarzyszenia takie rozwiązania jak przesądzenie, że emerytury w całości będą wypłacane przez FUS na zasadach repartycyjnych, że wypłata kapitałowych emerytur okresowych (które kapitałowe będą już wyłącznie z nazwy, a nie z istoty) zostanie przeniesiona z OFE na FUS, a także zabór przez Państwo (poprzez nakazanie przekazania gotówki lub papierów wartościowych do FUS) 51,5% aktywów OFE oraz wprowadzenie tzw. „suwaka emerytalnego” polegającego na stopniowym przenoszeniu do FUS pozostałej części wartości aktywów OFE  w okresie ostatnich 10 lat przed osiągnięciem przez członka OFE wieku emerytalnego. Temu celowi służy też mechanizm wyboru uzależniający dalsze przekazywanie składki do OFE od złożenia w stosunkowo krótkim okresie oświadczenia przez członka OFE. Brak takiego oświadczenia skutkować będzie automatycznym zaprzestaniem przekazywania składki do OFE. Temu samemu celowi służy ograniczenie składki, która może trafiać do OFE jedynie do 2,92% podstawy jej wymiaru. Dobrym relacjom z UE służyć ma zwiększenie limitu „inwestycji zagranicznych” OFE do 30% z bardzo krótkim okresem przejściowym.

Ochronie interesów zarządzających OFE i ich akcjonariuszy służy w ocenie Stowarzyszenia przede wszystkim zniesienie mechanizmu minimalnej wymaganej stopy zwrotu,  mimo zwiększenia ryzyka ponoszonego przez członków OFE. W wyniku przekazania przez OFE 51,5% aktywów do ZUS i wprowadzenia mechanizmu tzw. „suwaka emerytalnego”, czyli przekazywania do FUS części wartości aktywów OFE przez 10 lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego przez członka OFE w comiesięcznych ratach spadnie wartość aktywów OFE o więcej niż połowę. Mimo to ustawodawca nie podjął działań w kierunku dostosowania do tego zmniejszenia limitów opłat za zarządzanie w efekcie w ujęciu procentowym członkowie zwłaszcza większych funduszy poniosą wyższe koszty tej opłaty w stosunku do wartości jednostek rozrachunkowych pozostających na ich rachunkach w OFE. Ukłonem w stronę zarządzających OFE jest także w ocenie Stowarzyszenia ograniczenie poziomu opłaty za transfer składki pobieranej przez ZUS od PTE, co zmniejszy ponoszone przez te towarzystwa koszty. W interesie największych funduszy wprowadzono możliwość obniżenia opłaty od składki dla osób o dłuższym stażu członkowskim (wyeliminowaną w 2003 r. jako ograniczającą konkurencję między OFE) oraz zakaz reklamy w okresach kiedy będą podejmowane decyzję o przekazywaniu składki do OFE. W ten sposób praktycznie wyeliminowana zostanie konkurencja cenowa i wynikami inwestycyjnymi między OFE, gdyż nawet tanie OFE osiągające ponadprzeciętne stopy zwrotu będą miały utrudnienia w dotarciu z informacją na ten temat do członków innych OFE w celu ich pozyskania, a ci dodatkowo nie będą skorzy do zmiany funduszu licząc na obniżki opłat od składki związane z długim stażem. A to oznacza praktyczne zamrożenie rynku przy obecnych udziałach rynkowych i wyeliminowanie klasycznych mechanizmów konkurencyjnych z rynku OFE. Jedyną metodą zwiększenia udziału w rynku w praktyce pozostanie tylko tzw. proces konsolidacji, czyli przejmowanie innych funduszy lub łączenie się towarzystw emerytalnych. Proces ten wielokrotnie już był oceniany negatywnie przez Stowarzyszenie, a wcześniej przez Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi, jako negatywnie wpływający na konkurencję na rynku OFE, co wpływa negatywnie na interesy członków OFE. W ocenie Stowarzyszenia wprowadzenie mechanizmów, które przez zakaz reklamy i możliwość obniżania opłaty od składki dla członków o dłuższym stażu członkowskim, przy pozostawieniu bez zmian opłat za zarządzanie oraz likwidację minimalnej wymaganej stopy zwrotu, znacząco ograniczają konkurencję na rynku OFE, przy pozostawieniu możliwości tzw. konsolidacji na rynku OFE w związku z przejęciem przez ZUS 51,5% aktywów OFE i obniżeniem poziomu składki transferowanej do OFE oraz wprowadzeniem dobrowolności jej dalszego transferu prowadzić będzie w naturalnych sposób do znaczącego ograniczenia liczby podmiotów obecnych na rynku i praktycznego wyeliminowania jakiejkolwiek konkurencji między OFE.

W ocenie Stowarzyszenia ograniczeniu negatywnego wpływu wcześniej opisanych zmian na rynek kapitałowy służy przede wszystkim zakazanie OFE inwestowania w instrumenty bezpieczne takie jak obligacje Skarbu Państwa czy papiery wartościowe gwarantowane przez Skarb Państwa oraz wycofanie się z pomysłu dania członkom OFE możliwości zadysponowania przez nich zgromadzonymi w OFE aktywami i wybrania czy chcą je pozostawić w OFE, czy przekazać FUS. Ustawa przewiduje jedynie możliwość decydowania o przyszłej składce, a  nie o składce  już opłaconej – czyli aktywach OFE lub zapisach na tzw. subkoncie w FUS.  Pomysł by zakazać OFE inwestowania w obligacje SP i podobne pod względem ryzyka instrumenty jest nowatorski na skalę światową i Stowarzyszenie nie posiada informacji o systemie emerytalnym, w którym taką koncepcję by zrealizowano. W ocenie Stowarzyszenia pomysł ten zaprzecza istocie tworzenia specjalnych funduszy emerytalnych, które od zwykłych funduszy inwestycyjnych powinny się odróżniać przede wszystkim bardziej konserwatywną polityką inwestycyjną i większym bezpieczeństwem lokat. (Kwesta ta była szczegółowo analizowana przy podejmowaniu decyzji o wprowadzeniu OFE do polskiego systemu prawnego pod koniec lat 90-tych ubiegłego stulecia.) W efekcie ryzyko inwestycyjne OFE wzrośnie, a wraz z nim zmienność wyników OFE. Równie błędny jest pomysł, by przynajmniej 75% aktywów OFE w początkowym okresie po wejściu w życie ustawy było zainwestowane w akcje lub instrumenty zamienne na akcje, zawarty w projekcie. Kolejną „marchewką” dla rynków kapitałowych  ma być w ocenie Stowarzyszenia być poszerzenie katalogu instrumentów inwestycyjnych dostępnych OFE. Stowarzyszenie opiniuje je negatywnie, jako w sposób całkowicie nieuzasadniony zwiększające ryzyko inwestycyjne ponoszone przez członków OFE.

Stowarzyszenie negatywnie ocenia wpływ ustawy na sferę mienia członków OFE, a także mienia OFE, jako odrębnych osób prawnych. W efekcie zaproponowanych zmian członek OFE utraci od razu 51,5% wartości swoich jednostek rozrachunkowych, gdy OFE przekaże do ZUS stosowne aktywa, a ZUS w zamian tych praw majątkowych wchodzących w skład mienia członków OFE dokona jedynie wirtualnych zapisów na tzw. subkoncie w FUS. Podobny efekt wywoła przenoszenie reszty wartości aktywów OFE do FUS w okresie 10 lat przed osiągnięciem przez niego wieku emerytalnego. Wskutek zakazu inwestowania w obligacje Skarbu Państwa i papiery wartościowe zabezpieczone przez Skarb Państwa oraz nakazu inwestowania bezpośrednio po wejściu w życie ustawy przynajmniej 75% aktywów OFE w akcje i instrumenty zamienne na akcje oraz zwiększenia limitu inwestycji zagranicznych OFE i wprowadzenia nowych kategorii inwestycyjnych znacząco wzrośnie ryzyko inwestycyjne ponoszone przez członków OFE i zmienność wartości jednostek rozrachunkowych. Jednocześnie zniesiony zostanie mechanizm minimalnej wymaganej stopy zwrotu, który obecnie zabezpiecza członków OFE przed błędami zarządzających OFE i który dwukrotnie wymusił na jednym z OFE pokrycie spowodowanego nimi niedoboru  na rachunkach członków OFE. W ocenie Stowarzyszenia obniżenie opłaty od składki o połowę, choć samo w sobie powinno być oceniane pozytywnie w związku z brakiem realnej konkurencji cenowej na rynku  OFE, to jednak przy obecnym poziomie składki do OFE będzie w praktyce miała marginalne znaczenie. Zdecydowanie bardziej racjonalnym rozwiązaniem byłaby całkowita rezygnacja w opłaty od składki, co uprościłoby system oraz dostosowania poziomu degresywnej skali opłaty za zarządzanie do nowego poziomu aktywów OFE. Równie symboliczny charakter  ma w ocenie Stowarzyszenia konstrukcja tzw. wypłaty gwarantowanej dla osób wskazanych przez emeryta, jeżeli umrze on przed upływem 3 lat od rozpoczęcia pobierania emerytury.

Do ustawy włączono też rozwiązania modyfikujące Indywidualne Konta Zabezpieczenia Emerytalnego, które wprowadzone przy okazji obniżenia składki przekazywanej do OFE w 2011 r. okazały się klapą. W praktyce zmiany mają charakter kosmetyczny i trudno sądzić, że spowodują znaczący rozwój tego produktu. Stowarzyszenie stoi na stanowisku, że zbędne jest funkcjonowanie odrębnych IKE i IKZE i wskazane jest uproszczenie systemu przez pozostawienie jedynie jednej z tych form oraz zniesienie limitów wpłat na konto emerytalne i do PPE oraz obowiązków biurokratycznych związanych z prowadzeniem kont emerytalnych przez instytucje finansowe.

W związku z tym, że nie wprowadzono zapowiadanej wcześniej dożywotniej emerytury kapitałowej, a jedynie uznano, że składki zaewidencjonowane na rachunku ubezpieczonego w FUS wraz ze składkami zaewidencjonowanymi na subkoncie w FUS oraz kapitałem początkowym będą podstawą wymiaru emerytury niezrozumiałe jest pozostawienie konstrukcji okresowej emerytury kapitałowej, tyle, że wypłacanej przez FUS zamiast jak dotychczas przez OFE. Jeżeli intencją pozostawienia tej konstrukcji była kwestia dziedziczenia środków to ten sam efekt ekonomiczny można było osiągnąć poprzez odpowiednie ukształtowanie konstrukcji wypłaty gwarantowanej w przypadku śmierci emeryta w ciągu pierwszych lat po przejściu na emeryturę. Uzasadnieniem wprowadzenia okresowej emerytury kapitałowej były wszak czynniki, które obecnie zostały wyeliminowane w całości. Pierwszy z nich to brak czasu na utworzenie zakładów emerytalnych, które miały wypłacać dożywotnie emerytury kapitałowe, drugi to chęć by zarówno mężczyźni jak i kobiety wykupywali dożywotnie emerytury kapitałowe w tym samym wieku, co wiązało się z zamiarem wprowadzenia wspólnych tablic dalszej oczekiwanej długości życia. Po powierzeniu wypłaty emerytur na zasadzie repartycyjnej FUS, obie te przesłanki istnienia okresowych emerytur kapitałowych odpadły i brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, do tego by kobieta osiągająca wiek emerytalny nie otrzymała od razu docelowego świadczenia w pełnej wysokości.

Istotne wątpliwości prawne budzi także konstrukcja zamiany obligacji Skarbu Państwa przejętych przez ZUS na zobowiązanie gwarantujące wypłatę ubezpieczonemu z FUS świadczeń emerytalnych. Po pierwsze nie będzie to nowe zobowiązanie SP, bo zgodnie z obecnie obowiązującym art. 62 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika jednoznacznie, że budżet państwa gwarantuje wypłatę świadczeń emerytalnych z FUS. Gwarancja ta  nie jest w żaden sposób ograniczona, zatem obejmuje także świadczenia ustalone w oparciu o składki zaewidencjonowane na subkoncie ubezpieczonego w FUS. Zatem ustawodawcy proponują, by Skarb Państwa przejął od ZUS obligacje w zamian za zobowiązanie, które już istnieje. Nie jest także jasne dlaczego Skarb Państwa miałby udzielać ZUS gwarancji dla FUS skoro są to odrębne osoby prawne. W efekcie uznać należy, że ustawa faktycznie zakłada przejęcie przez Skarb Państwa obligacji przejętych przez ZUS od OFE pod tytułem darmym. W ten sposób dojdzie do wywłaszczenia bez odszkodowania zarówno OFE, w skład  mienia których pierwotnie wchodziły te obligacje, jak i ZUS, który je od nich przejmie na podstawie tej ustawy. Będzie to zatem w konsekwencji nacjonalizacja części aktywów OFE. Budzi to głębokie wątpliwości konstytucyjne w zakresie zgodności z przepisami dotyczącymi ochrony mienia oraz praw nabytych i zasadą demokratycznego państwa prawa, z której wywodzi się także zasadę zaufania obywateli do państwa.

Proponowane zmiany spowodują, że wypłata całości świadczeń emerytalnych będzie miała charakter repartycyjny, zatem będzie bardziej uzależniona od pogarszającej się sytuacji demograficznej Polski, co może ograniczać pewność dotrzymania dzisiaj składanych obietnic emerytalnych. Rola wprowadzonego w latach 1997-1999 elementu kapitałowego zostanie ograniczona wyłącznie do fazy oszczędzania przy znacząco zredukowanej roli i zwiększonym ryzyku inwestycyjnych bez wcześniejszych gwarancji związanych z konstrukcją minimalnej wymaganej stopy zwrotu. Jest to zatem ewidentna kontrrewolucja emerytalna znacząco pogarszająca jakość polskiego systemu emerytalnego i poziom ochrony interesów ubezpieczonych, a w szczególności członków OFE. Zmiany te świadczą o prymacie myślenia krótkookresowego nad długoterminowym, które powinno dominować przy wszelkich modyfikacjach systemów emerytalnych.

Z tych przyczyn Stowarzyszenie Rynku Kapitałowego UNFE wnosi o nie podpisywanie ustawy przez Pana Prezydenta i jej zawetowanie, a jeżeli nie zdecyduje się Pan Prezydent na jej zawetowanie, wówczas o jej nie podpisywanie i skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego w trybie kontroli uprzedniej.

Ustawa jest sprzeczna z interesem członków OFE oraz polskiego rynku kapitałowego i długoterminowym interesem gospodarczym Polski. Stowarzyszenie Rynku Kapitałowego UNFE wielokrotnie krytykowało PTE  za brak wystarczającej konkurencji bądź dbałości o interes członków OFE, postulowało m.in. wprowadzenie zakazu tzw. konsolidacji między OFE. Mimo wskazywanych przez Stowarzyszenie niedostatków w obecnie obowiązujących regulacjach (a w szczególności braku regulacji dotyczących wypłaty dożywotnich emerytur kapitałowych) żaden z tych czynników nie uzasadnia bowiem realizacji rozwiązań zawartych w ustawie skierowanej do Pana Prezydenta do podpisu.

Za Stowarzyszenie Rynku Kapitałowego UNFE
Cezary Mech – Prezes
Paweł Pelc – Wiceprezes

Powiązane tematy

Komentarze