Czy Trybunał Konstytucyjny „odgrzeje” nowelę ws. gruntów warszawskich?

Ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, mylnie nazywana “małą ustawą reprywatyzacyjną”, trafi na wokandę Trybunału Konstytucyjnego w dniu 19 lipca br. Nowelę, która dotyczy tzw. “gruntów warszawskich”, do Trybunału skierował prewencyjnie pod koniec pełnienia swego urzędu prezydent Bronisław Komorowski.

Wraz z tą decyzją wydawałoby się zakończył się żywot tej ustawy i zostanie ona ostatecznie “zgrillowana” w Trybunale. Ten tymczasem może tę niekorzystną dla byłych właścicieli nieruchomości nowelę “odgrzać”. Wszystko za sprawą przepisu art. 122 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, iż Prezydent Rzeczypospolitej nie może odmówić podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodną z Konstytucją.

Trudno wyobrazić sobie takie rozstrzygnięcie Trybunału, nie trudno jednak wyobrazić sobie stwierdzenie niezgodności tejże noweli jedynie w części, co również może powodować wejście w życie niekorzystnych dla dekretowców rozwiązań. Ustawa ta powinna zniknąć w całości i tym samym zrobić miejsce do prac nad prawdziwą ustawą reprywatyzacyjną. To miejsce już powstało ze względu na zasadę dyskontynuacji prac parlamentarnych, Trybunał jednak chce orzekać, co kłóci się z częścią poglądów doktryny... ale po kolei.

Na początku wypada usystematyzować parę pojęć. Zacząć należy od tego, że potoczna nazwa ustawy - “mała ustawa reprywatyzacyjna” - jest absolutnie chybiona. Z reprywatyzacją nowela, będąca jedynie nakładką na ustawę o gospodarce nieruchomościami, prowadząca do “legalnego wygaszenia” niektórych roszczeń, ma naprawdę niewiele wspólnego. Jak słusznie wskazują konstytucjonaliści byłego prezydenta, w wielu przypadkach nowela pogarsza sytuację byłych właścicieli w stosunku do obecnie istniejącej. Przede wszystkim poszerza podstawy prawne umożliwiające odmowę realizacji ich praw.

Nie jest również pewne czy taka “zalegalizowana” odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego mogłaby prowadzić do wypłaty odszkodowania na kanwie innej drogi prawnej. Część postępowań mogłaby zostać również zakończona, gdy w ciągu sześciu miesięcy nikt się nie zgłosi lub pomimo zgłoszenia nie udowodni swoich praw w ciągu kolejnych trzech miesięcy. Zestawiając powyższe rozwiązania z najprostszą definicją reprywatyzacji mówiącą, że jest to przywracanie własności (lub innych praw) podmiotom, które je wcześniej utraciły w skutek przejścia tych praw na własność państwa (lub jednostek samorządu terytorialnego), należy zadać pytanie, które z nich się w nią wpisuje?

Mając pewien ogląd na szkodliwość tejże nowelizacji można przejść do rozważania o możliwych rozstrzygnięciach Trybunału Konstytucyjnego. Najbardziej pozytywny scenariusz to oczywiście uznanie ustawy za niezgodną z Konstytucją w całości. Nawet pobieżna analiza ustawy prowadzi do wniosku, że uznanie jej za niezgodną z Konstytucją powinno nastąpić w całości lub w ogóle. Trudno sobie wyobrazić np. pozostawienie wynikającego z ustawy prawa pierwokupu roszczeń, a uznanie za niezgodne z Konstytucją przepisy o możliwości umorzenia postępowania.

Rozwiązania te się przenikają, a ich prawdziwym celem jest zmniejszenie skali roszczeń i ochrona budżetu. To właśnie ten aspekt prowadzi do wniosku postawionego na początku - Trybunał Konstytucyjny nie powinien orzekać w sprawie noweli dot. gruntów warszawskich ze względu na aktywizm sędziowski pojawiający się w jego licznych orzeczeniach. Najbardziej jaskrawym przykładem takiego aktywizmu jest wyrok w sprawie środków z OFE, których przejęcie musi budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Ustawa zmieniająca zasady funkcjonowania funduszy została uznana za zgodną z Konstytucją, gdyż w kolizji praw i wolności obywateli z dobrem budżetu zwyciężyło to drugie.

Zatem czy Trybunał Konstytucyjny może orzec o zgodności ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. z Konstytucją? Czy możliwe jest, że prawo własności po raz kolejny okaże się prawem niższym w kolizji z problemem polityki budżetowej? Jeszcze więcej pytań rodzą skutki ewentualnego orzeczenia w dzisiejszym kontekście polityczno-prawnym (spór o TK).

Z pomocą Trybunałowi przychodzi sądowy obyczaj: in dubio contra iudici activitatem („w razie wątpliwości przeciwko aktywności sądu”) oraz poglądy doktryny dotyczące zasady dyskontynuacji prac parlamentarnych. Rozpatrując niniejszą sytuację, w której kadencja Sejmu upłynęła przed rozpoznaniem przez TK wniosku Prezydenta o zbadanie konstytucyjności ustawy w trybie kontroli prewencyjnej, możliwe są dwa stanowiska.

Pierwsze zakłada, że zasada dyskontynuacji odnosi się do prac parlamentu, a skoro prace te zostały już zakończone, to ich wynik (podpisanie przez Prezydenta czy skierowanie do TK, ogłoszenie) nie jest już objęty tą zasadą (choć sama “sprawa uchwalenia ustawy” jest jeszcze w toku). Drugi pogląd wskazuje natomiast, iż upływ kadencji Sejmu powinien prowadzić do umorzenia postępowania przed TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Aprobując ten drugi pogląd (tak m.in. M. Bogusz) wskazuje się między innymi, że założenie odmienne prowadzi do braku spójności w zakresie stosowania zasady dyskontynuacji prac parlamentarnych i zróżnicowania sytuację ustaw które z końcem kadencji znajdują się parlamencie i tymi które parlament „opuściły".

Sądowa praktyka uciekania przed aktywizmem sędziowskim bywała powszechna wtedy, gdy był on konieczny. Czy dzisiaj, dla niepogarszania sytuacji byłych właścicieli gruntów warszawskich, umorzenie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie byłoby właściwe?

Nierozwiązany do tej pory, a na pewno nierozwiązywalny opisywaną nowelizacją, problem reprywatyzacji wymaga aktywności ustawodawcy, dobrej i pro-obywatelskiej ustawy. Pole do prac nad taką daje zasada dyskontynuacji prac parlamentarnych. Przypomnijmy, że w sprawach gdzie wnioskodawcą była grupa posłów lub organy Sejmu, TK umarzał już postępowania ze względu na tę zasadę (choćby ws. “weksli Samoobrony”). Może dla przestrzegania prawa własności z pomocą przyjdą opisane powyżej poglądy doktryny, a po oczyszczeniu atmosfery wokół patologicznych działań urzędniczych w procesie reprywatyzacji, uda się przyjąć ustawę reprywatyzacyjną.