Moda na likwidację banków

W kolejnych fazach współczesnego kryzysu finansowego można zaobserwować coraz większą niechęć do ogłaszania upadłości unijnych banków przeżywających poważne trudności i coraz większą fascynację koncepcją ich uporządkowanej likwidacji.

Prace nad stworzeniem stosownych przepisów w zakresie uporządkowanej likwidacji banków trwają równolegle zarówno w Polsce, jak i na poziomie unijnym. Wspomnieć należy także, że koncepcja ta jest znana od lat w ujęciu globalnym i stosowana z sukcesem na przykład w Stanach Zjednoczonych. W przypadku Stanów koncepcja ta nie zastępuje jednak całkowicie upadłości banków, tzn. w zależności m.in. od rodzaju banku i jego problemów stosuje się uporządkowaną likwidację lub upadłość (w 2013 r. – do 15 maja ogłoszono upadłość 13 banków).

W Polsce, w II kwartale bieżącego roku, światło dzienne ujrzał projekt nowej ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym (BFG). Wspomniany dokument jest bardzo rozbudowany (ponad 220 artykułów), zwłaszcza w odniesieniu do koncepcji uporządkowanej likwidacji banków, która dotychczas nie była przewidziana w polskim prawodawstwie. Zastanawiać może równocześnie, dlaczego towarzyszy temu ograniczenie dotychczasowej działalności pomocowej BFG, która mogłaby być nadal zasadna na wcześniejszych, z reguły tańszych, etapach restrukturyzacji banku. Uporządkowana likwidacja jest bowiem końcowym etapem „życia” banku.

Wprowadzenie koncepcji uporządkowanej likwidacji banków do polskiego prawodawstwa wiąże się m.in. ze zwiększeniem kompetencji i odpowiedzialności BFG, a jednocześnie może powodować nakładanie się zakresu działalności BFG na niektóre decyzje zastrzeżone do kompetencji Komisji Nadzoru Finansowego. Oznacza to także wzrost obciążeń sprawozdawczych i finansowych banków, z uwagi na nałożenie dodatkowych opłat na rzecz BFG. Utrzymanie sieci bezpieczeństwa w Polsce, podobnie jak w innych krajach, staje się zatem potencjalnie coraz droższe. Podnoszenie kosztów działania banków, przy jednocześnie dużo niższych stopach procentowych niż wcześniej, oznacza zaś nowe wyzwania dla banków i konieczność innego spojrzenia na stronę przychodową i kosztową swojej działalności. Warto ponadto wspomnieć, że przy tak zwanej okazji zmiany ustawy wydłużono kadencję rady i zarządu BFG z 3 do 5 lat, przy czym nie zapewniono nieodwoływalności ich członków w trakcie trwania kadencji.

Projekt polskiej ustawy, zawierający koncepcję uporządkowanej likwidacji banków, powinien być zgodny z prawodawstwem unijnym w tym zakresie. Problem polega jednak na tym, iż wciąż trwają prace nad dyrektywą w zakresie tzw. resolution fund. Wiadomo jest, że uporządkowana likwidacja ma być jednym z filarów unii bankowej. W odniesieniu do innych kwestii stawiane są liczne pytania, na które często nie sformułowano jeszcze konkretnych odpowiedzi.

Kluczowymi wątpliwościami w odniesieniu do koncepcji uporządkowanej likwidacji banków na terenie Unii Europejskiej są:

• czy możliwe jest stworzenie resolution fund, w tym powołanie stosownych organów bez zmiany unijnego traktatu, co wydaje się bardzo trudne do przeprowadzenia (analogiczne pytanie stawiane jest także w odniesieniu do powołania europejskich struktur nadzorczych);

• czy uda się zapewnić szybkość działania w zakresie likwidacji europejskich banków, przy osadzeniu tego procesu w złożonych strukturach unijnych;

• czy słuszne jest precyzyjne, sztywne określenie zasad uporządkowanej likwidacji europejskich banków, czy może należy pozostawić dużą niezależność i elastyczność władzom, aby mogły reagować indywidualnie, co jednocześnie oznacza dopuszczenie różnego traktowania podobnych podmiotów;

• jaki powinien być zasięg stosowania europejskiego mechanizmu uporządkowanej likwidacji banków, tzn. które banki powinny zostać nim objęte;

• kto będzie finansował działania w ramach resolution fund, przy czym rozważana koncepcja oparcia się na krajowych systemach wydaje się najłatwiejsza do wdrożenia, aczkolwiek niefortunna (z uwagi na przyjęcie mechanizmu podejmowania decyzji na szczeblu unijnym i pozostawieniu finansowania na szczeblu krajowym);

• jaki powinien być sposób finansowania: ex ante czy ex post, przy czym zebranie środków z wyprzedzeniem może być trudne, choć zasadne (jak „mleko już się wyleje” nie wszyscy mogą być zainteresowani wnoszeniem opłat).

Pytań pozostających bez odpowiedzi jest z pewnością jeszcze więcej, niż wskazano powyżej. Niemniej jako jedno z najważniejszych należy uznać to, które odniesione jest do finansowania działalności europejskiego resolution fund. Warto przy tym nadmienić, że zebranie środków finansowych może być łatwiejsze, gdy połączone zostaną dwa filary unii bankowej (uporządkowana likwidacja banków i gwarantowanie depozytów) w jeden. Także z punktu widzenia kosztów funkcjonowania, elastyczności i szybkości działania pomysł ten wydaje się zasadny. Jeśli zaś wspomniane dwa fi lary miałyby działać osobno, to i tak powinny zostać powołane do życia jednocześnie.

Niezależnie od przyjętych szczegółowych rozwiązań trzeba także pamiętać, że następuje utrata narodowości w bankowości i przenoszenie władzy (co nie oznacza odpowiedzialności) na poziom unijny.