Inwestycje publiczne a ożywienie gospodarki

Jedno z ważniejszych pytań, na jakie należy szukać odpowiedzi w dobie kryzysu wywołanego przez pandemię, związane jest z możliwościami jak najszybszego powrotu na ścieżkę wzrostu – rozpoczyna swój pierwszy, cykliczny felieton w „Gazecie Bankowej” Piotr Patkowski, podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów.

W przygotowanej przez nas nowelizacji ustawy budżetowej na 2020 r. i projekcie ustawy na przyszły, bardzo ważną rolę odgrywają inwestycje publiczne. Średnia wydatków majątkowych w budżecie państwa w najbliższych dwóch latach będzie wyższa o połowę od wydatków na ten cel w 2019 r. Jak ważną rolę mogą odegrać inwestycje publiczne w restarcie gospodarczym pokazuje analiza Międzynarodowego Funduszu Walutowego (IMF, Fiscal Monitor, October 2020). Poniższy tekst jest streszczeniem najważniejszych tez zawartych w raporcie, którego wydźwięk, miejmy nadzieje, odbije się szerokim echem także w Polsce.

MFW w swoim raporcie podkreśla, że zwiększanie inwestycji publicznych ma największy sens w gospodarkach charakteryzujących się niskimi kosztami ich finansowania. Ten czynnik „obniża poprzeczkę” z punktu widzenia decydentów o tym czy podjąć daną inwestycję. Już przed pandemią COVID-19 niektórzy ekonomiści (jak np. Larry Summers) nawoływali do zwiększenia skali inwestycji publicznych w obliczu długotrwałej stagnacji (secular stagnation) oraz nadmiaru oszczędności w skali globalnej (global savings glut).

W gospodarkach rozwiniętych oraz w niektórych krajach rozwijających się z uwagi na bardzo niskie stopy procentowe, zwiększenie inwestycji publicznych oraz zmiany ich struktury mogą mieć duży wpływ na aktywność gospodarczą i zatrudnienie oraz pozytywnie oddziaływać na zwiększenie inwestycji prywatnych (tzw. crowding-in). Jest to tym bardziej istotne, ponieważ wybuch pandemii dodatkowo pogłębił zapaść w inwestycjach prywatnych ze względu m.in. na wyższy poziom oszczędności przezornościowych, pogorszenie sytuacji finansowej firm czy ubytek kapitału ludzkiego związanego z bezrobociem.

Państwa o niższym poziomie rozwoju gospodarczego, mimo znaczących potrzeb inwestycyjnych, mają ograniczenia związane z pozyskaniem finansowania. W tych państwach priorytetem dla władz gospodarczych powinno być przede wszystkim wspieranie inwestycji związanych z obszarem ochrony zdrowia oraz zwiększanie efektywności realizowanych inwestycji. Oznaczać to może, z uwagi na limitowane środki, ograniczenie nakładów na inwestycje związane z celami zrównoważonego rozwoju.

Aby wspierać wyjście gospodarki z kryzysu inwestycje publiczne muszą być wprowadzone w odpowiednim czasie oraz charakteryzować się wysoką jakością. W pierwszej kolejności zalecane jest podjęcie działań zmierzających do utrzymania istniejącej infrastruktury, ponieważ takie projekty są mniejsze (i tańsze) oraz szybsze do uruchomienia. Nie mniej ważny jest przegląd realizowanych projektów inwestycyjnych i przyspieszenia tych, które mają opóźnienia (przygotowanie nowych projektów jest czasochłonne), ustalenie listy projektów priorytetowych i przyspieszenie realizowanych projektów, tak aby ich efekty były odczuwalne już w horyzoncie dwóch lat oraz niezwłoczne rozpoczęcie planowania nowych projektów, zbieżnych z priorytetami gospodarki po kryzysie spowodowanym COVID-19 (z uwagi na czasochłonne procedury zamówień publicznych).

W celu zwiększenia efektywności alokowania środków publicznych niezbędne będzie wzmocnienie procesów zarządzania inwestycjami celem ograniczenia nieprawidłowości (takich jak opóźnienia czy przekraczanie kosztów), tym bardziej, że w sytuacji zwiększenia skali inwestycji publicznych koszty realizacji poszczególnych projektów mogą wzrosnąć nawet o 10-15 proc.

W przypadku państw z łatwym dostępem do rynków finansowych, niski poziom stóp procentowych zwiększa korzyści z realizacji efektywnych inwestycji, finansowanych poprzez zaciąganie zobowiązań, natomiast państwa o ograniczonym dostępie do finansowania rynkowego mają trudniejszą sytuację, ponieważ z uwagi na ograniczone zasoby finansowe muszą dokonywać wyboru kierunków wydatkowania środków. Państwa te powinny w większym zakresie otrzymać wsparcie ze strony instytucji międzynarodowych.

Dokonane przez MFW analizy wskazują, że pobudzanie inwestycji publicznych może być ważnym elementem wspierania ożywienia gospodarki. Wprawdzie oszacowania mnożników fiskalnych średnio- i długoterminowych (tzn. o ile wzrost inwestycji przyczyni się do wzrostu np. PKB) są bardzo zróżnicowane, ale zdaniem analityków MFW w krótkim okresie inwestycje publiczne charakteryzują się większymi mnożnikami niż spożycie publiczne, podatki czy transfery. W efekcie mogą mieć większy niż do tej pory sądzono wpływ na wzrost PKB i zatrudnienie, zwłaszcza w okresach wysokiej niepewności, tak jak to ma miejsce w przypadku obecnego kryzysu. W przypadku gospodarek rozwiniętych i krajów rozwijających się mnożnik fiskalny osiąga w takich warunkach poziom ponad 2 w horyzoncie dwóch lat. Oczywiście analizując wpływ mnożników fiskalnych na gospodarkę w warunkach kryzysu wywołanego przez COVID-19 należy też uwzględniać poziom długu publicznego (jego wysoki poziom może mieć negatywny wpływ w przypadku nagłego wzrostu kosztów finansowania), ograniczenia strony podażowej (negatywny wpływ w efekcie konieczności zachowania dystansu społecznego), niepewność czy sytuację finansową przedsiębiorstw.

Z analiz MFW wynika, że zwiększenie inwestycji publicznych o 1 proc. PKB, w warunkach niepewności, zwiększa zatrudnienie o 0,9-1,5 proc. Istotne jest przy tym wspieranie inwestycji innowacyjnych (R&D). Szacunki dla państw OECD wskazują bowiem, że 1 mln dolarów inwestycji publicznych w tym obszarze, generuje powstanie pięciu miejsc pracy o wysokich kwalifikacjach. Skala oddziaływania jest nawet większa w przypadku tzw. inwestycji zielonych (inwestycje 1 mln dolarów w tzw. zieloną energię dają wzrost miejsc pracy o ok. osiem osób w ujęciu netto, tj. po pomniejszeniu o likwidację miejsc pracy w tradycyjnym sektorze energii).

Kolejnym elementem jest rozbudowa infrastruktury cyfrowej, co w przyszłości ułatwi utrzymywanie dystansu społecznego oraz wyrównywanie nierówności w zakresie dostępu do informacji, edukacji i rynku pracy. Wśród priorytetowych kierunków nowych inwestycji powinny znaleźć się wydatki na tworzenie efektywnej infrastruktury w obszarze sytemu opieki zdrowotnej, cyfryzacji i ekologii (przeciwdziałanie zmianom klimatycznym).

Szczególnie silny wpływ inwestycji publicznych na potencjalny wzrost inwestycji prywatnych występuje w branżach kluczowych dla rozwiązania kryzysu zdrowotnego (komunikacja i transport) lub dla ożywienia gospodarki (budownictwo i przemysł), ale musi mu towarzyszyć komplementarna polityka państwa mająca na celu uwzględnienie ograniczeń związanych z charakterem działalności firm prywatnych jak płynność czy poziom dźwigni finansowej.

Nowe inwestycje w opiekę zdrowotną, mieszkalnictwo socjalne (wpływ na mnożniki w krótkim okresie), cyfryzację, czy ochronę środowiska, czystą energię, ekologię (wpływ na mnożniki w długim okresie) stanowić mogą podstawę do powstania bardziej odpornej i przeciwdziałającej wyłączeniu społecznemu gospodarki.

Piotr Patkowski, podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów

Więcej informacji i komentarzy o światowej i polskiej gospodarce i sektorze finansowym znajdziesz w bieżącym wydaniu „Gazety Bankowej” - do kupienia w kioskach i salonach prasowych

„Gazeta Bankowa” dostępna jest także jako e-wydanie, także na iOS i Android

Szczegóły, jak zamówić e-wydanie „Gazety Bankowej”, kliknij tutaj