NIK miażdży KNF: Przeciągające się kontrole, niejasne kryteria, uznaniowe kary

Komisja Nadzoru Finansowego swoje postępowania oraz kontrole przeprowadzała czasem zbyt długo, a nakładane kary bywały uznaniowe i nieoparte o precyzyjne kryteria - takie wnioski z kontroli w KNF, a także w GPW i KDPW sformułowała Najwyższa Izba Kontroli.

Kontrolę przeprowadzono w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2014 r. Generalnie NIK, jak czytamy w komunikacie, "oceniła pozytywnie wykonywanie przez Urząd Komisji Nadzoru Finansowego, Giełdę Papierów Wartościowych S.A., Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych S.A. i KDPW CCP S.A. zadań mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa i uczciwości obrotu instrumentami finansowymi".

W okresie kontroli, zaznacza Izba, "rynek kapitałowy w Polsce pod nadzorem tych instytucji działał w sposób stabilny". "Nie wystąpiły przypadki upadłości firm inwestycyjnych, które spowodowałyby wystąpienie strat po stronie inwestorów" - zwraca uwagę NIK.

Omawiając szczegóły kontroli, Izba wskazuje jednak na pewne nieprawidłowości. Zwraca np. uwagę, że "niektóre czynności nadzorcze były jednak prowadzone przez UKNF w sposób długotrwały i nieprzejrzysty, co nie sprzyjało umacnianiu zaufania do rynku".

"Przedłużający się proces dopuszczania instrumentów finansowych do obrotu narażał emitentów na ryzyka związane ze zmianą koniunktury i dodatkowe koszty obsługi procesu administracyjnego, zarówno po stronie emitentów, jak i UKNF. Długotrwałość postępowań administracyjnych, związanych z nałożeniem kar lub skierowaniem zawiadomienia do organów ścigania o podejrzeniu popełnienia przestępstwa wobec podmiotów, które dopuszczały się naruszeń lub nie spełniały wymogów w zakresie bezpieczeństwa obrotu, nie sprzyjała efektywnemu oddziaływaniu prewencyjnemu" - czytamy w komunikacie NIK.

"Związany z tym brak informacji zwrotnej dla podmiotów zawiadamiających o naruszeniach reguł obrotu do czasu zakończenia postępowania stanowił ryzyko zniechęcenia do obywatelskiej aktywności w zakresie zgłaszania nadużyć na rynku kapitałowym" - dodaje Izba.

NIK zaznacza, że UKNF prawidłowo weryfikował, w ramach prowadzonych postępowań o dopuszczenie instrumentów finansowych do publicznego obrotu, kompletność informacji zawartych w prospektach i memorandach informacyjnych, przedstawianych przez emitentów.

"Nadmiernie wydłużony był jednak czas prowadzenia tych postępowań. Ponad połowa prowadzonych postępowań dotyczących emisji akcji na rynek podstawowy zakończona została po 100 dniach, a niektóre trwały nawet ponad 700 dni" - czytamy w dokumencie Izby.

NIK zwraca też uwagę, że KNF, na wniosek GPW S.A., zatwierdziła w latach 2012–2014 warunki obrotu dla trzech instrumentów finansowych niebędących papierami wartościowymi. "Były to między innymi warunki obrotu na rynku regulowanym dla programów kontraktów terminowych na stawki referencyjne WIBOR. Tymczasem żadna instytucja publiczna w Polsce nie posiada uprawnień do sprawowania nadzoru nad prawidłowością ustalania stawek referencyjnych WIBOR, stanowiących instrument bazowy dla kontraktów terminowych" - wskazuje Izba.

Przypomina też, że przed KNF prowadzone były postępowania administracyjne w związku z naruszeniem przepisów regulujących funkcjonowanie rynku kapitałowego. Ich średni czas wynosił 305 dni.

"W objętych kontrolą pięciu postępowaniach administracyjnych w dwóch przypadkach stwierdzono, że okres od zidentyfikowania problemu do wszczęcia postępowania wynosił około półtora roku. Wydłużone terminy rozpoczęcia postępowań i znaczny czas ich trwania spowodowały, że w pierwszej instancji zostały one zakończone po około 4–5 latach od zajścia zdarzeń będących powodem nałożenia kary" - zwraca uwagę Izba.

"Zdaniem NIK, uwzględniając obiektywne czynniki wskazane przez UKNF, nakładanie kar na podmioty po tak długim okresie czasu, który może ulec wydłużeniu w przypadku odwołania ukaranego i konieczności rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji, nie wydaje się właściwe ze względu na jej funkcję prewencyjną" - czytamy w dokumencie.

Izba uważa także, że nie stosowano jednoznacznych zasad nakładania kar pieniężnych.

"W projekcie uchwał przekazywanych członkom KNF nie określano propozycji wysokości kary pieniężnej, a była ona przedstawiana dopiero w trakcie posiedzenia KNF przez osobę referującą przebieg sprawy. Ponadto w decyzjach o nałożeniu kary w niejednolity sposób przedstawiana była sytuacja finansowa ukaranych podmiotów" - zaznacza Izba.

"Zdaniem NIK, ze względu na przejrzystość i rzetelność procesu podejmowania decyzji o nałożeniu kary zasadne jest, aby propozycja wysokości kary była przedstawiana i uzasadniana już na etapie przygotowania projektu uchwały. Taki sposób postępowania umożliwiłby również wcześniejsze zapoznanie się z tą propozycją członków Komisji. Zasadne wydaje się również ujednolicenie prezentowanych danych o sytuacji finansowej podmiotów, które są analizowane w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego o nałożenie kary. W UKNF dotychczas nie opracowano wytycznych w zakresie ustalania wysokości nakładanych kar, a decyzje o nałożeniu kar podejmowane były na zasadzie uznaniowości" - głosi stanowisko NIK.

Izba podsumowuje, że aby poprawić jakość swojej pracy, UKNF powinien skrócić czas prowadzenia postępowań, a także "zwrócić uwagę na unikanie sytuacji mogących stanowić podstawę do formułowania zarzutów o brak przejrzystości w procesie nakładania kar na podmioty rynku kapitałowego". KNF powinna również zwrócić większą uwagę na współpracę z organami i podmiotami odpowiedzialnymi za inicjowanie zmian legislacyjnych - dodaje NIK.

W załączonym do dokumentów piśmie do prezesa NIK Krzysztofa Kwiatkowskiego przewodniczący KNF Andrzej Jakubiak zwraca uwagę, że w UKNF już wdraża się wiele procedur, które są odpowiedzią na wnioski Izby. Wskazał jednocześnie m.in., że długi czas kontroli, przeprowadzanych przez UKNF, wynika często z coraz większego skomplikowania rynku finansowego oraz zmieniającego się stanu prawnego.

PAP/ as/