Dlaczego w Polsce potrzebna jest reforma systemu podatkowego?
Chociaż w dyskusjach publicznych temat podatków jest zawsze żywy i nie ma chyba takiego kraju i takiej chwili by nie trwały jakieś dyskusje na temat konieczności zmian w systemie podatkowym, to można odnieść wrażenie, że w ciągu ostatnich kilku miesięcy w Polsce dyskusje te są szczególnie intensywne. Do pewnego stopnia jest to oczywiście związane z trwającą obecnie kampanią wyborczą, ale nie wydaje się, aby był to jedyny powód wzmożonego zainteresowania tym tematem.
W ostatnim czasie prace nad reformami podatkowymi w Polsce są bardzo intensywne. Ten wzrost aktywności reformatorskiej obejmuje praktycznie wszystkie aspekty związane zarówno systemem podatkowym jak i z ordynacją podatkową. Debata o reformach podatkowych trwa zresztą nie tylko w Polsce, ale w całej Unii Europejskiej i szerzej w OECD.
Podstawową przyczyną tej wzmożonej aktywności reformatorskiej jest ujawniony przy okazji kryzysu globalnego rozpoczętego w roku 2008 zły stan finansów publicznych w większości rozwiniętych krajów świata. Przeciętny dług publiczny w krajach UE wynosi około 80% PKB, a wiele krajów zmaga się z chronicznymi deficytami budżetowymi. Jednocześnie poziom obciążeń podatkowych w EU jest w nawet w porównaniu do innych krajów OECD bardzo wysoki. Często jest on upatrywany jako przyczyna utrzymującego się wolnego tempa wzrostu gospodarczego, sztywności lokalnych gospodarek oraz wysokiego poziomu bezrobocia.
Wysokie opodatkowanie w krajach rozwiniętych powoduje też rosnącą aktywność firm globalnych skupioną na optymalizacji poziomu opodatkowania i przenoszeniu zyskownej działalności do bardziej atrakcyjnych rejonów świata. Skomplikowane konstrukcje podatkowe stanowią też okazję dla rozwoju działalności przestępczej polegającej na wyłudzeniach zwolnień, czy też zwrotów podatkowych.
W Polsce mamy do czynienia z tymi samymi problemami; nic dziwnego, że są one przedmiotem publicznej debaty. PwC jest obserwatorem lub w wielu przypadkach jej aktywnym uczestnikiem. Mamy na ten temat wiedzę i często prezentujemy ją na forum publicznym.
Luka podatkowa VAT
Od trzech lat regularnie publikujemy kolejne wyliczenia i raporty dotyczące zjawiska luki VAT w Polsce. Ostatnie szacunki luki VAT zaprezentowaliśmy publicznie pod koniec września 2015. Według tych szacunków różnica pomiędzy tym co powinno wpływać z tego podatku do skarbu państwa w związku z tym ile konsumujemy (zużywamy) dóbr i usług, a tym co wpływa rzeczywiście wyniesie w roku 2015 już około 50 miliardów złotych, czyli 3% PKB. Niestety wielkość ta rośnie od roku 2007, gdy luka wynosiła tylko 0,6% PKB. Po chwilowym optymizmie z roku 2014, gdy na skutek działań podjętych przez Ministerstwo Finansów wzrost ten został zahamowany, niestety nie ma już śladu.
Gdyby udało nam się powrócić do poziomu luki VAT z roku 2007 skarb państwa mógłby wzbogacić się o ponad 42 miliardy złotych. To jednak byłby cel maksimum – osiągnięcie celu minimum czyli doprowadzenie luki VAT do poziomu odpowiadającego szacowanej skali szarej strefy w Polsce dałoby według naszych szacunków skarbowi państwa około 29 miliardów złotych. Aby jednak osiągnąć którykolwiek z tych celów konieczne jest podjęcie szeregu systemowych działań.
Szacowany ponowny wzrost luki podatkowej w VAT w 2015 r. wskazuje na nadal nierozwiązane trudności administracji podatkowej w zwalczaniu tego problemu z wykorzystaniem już obecnie stosowanych środków.
Choć od czasu nagłośnienia negatywnego wpływu zjawiska wyłudzeń VAT na sytuację budżetu Państwa administracja skarbowa podjęła szereg działań jednostkowych (m. in. zastosowanie tzw. odwrotnego obciążenia podatkiem VAT w sektorach najbardziej narażonych na wyłudzenia, m. in. dystrybucja stali, elektroniki, czy wprowadzenie mechanizmu odpowiedzialności solidarnej), nadal problematyczne pozostaje, w naszej ocenie, niewłaściwe ukształtowanie celów strategicznych.
Często jest ono ukierunkowane są na osiąganie jak największych kwot ustalonych nieprawidłowości w rozliczeniach podatników, często nie znajdujących jednak przełożenia na rzeczywiste wpływy budżetowe wyegzekwowane od podmiotów wyłudzających podatek VAT. Brakuje też wciąż mechanizmów zapewniających skuteczną wymianę informacji, pomiędzy jednostkami administracji podatkowej i skarbowej.
W kontekście tego, biorąc pod uwagę ponowny wzrost dynamiki luki w VAT, stajemy przed koniecznością natychmiastowego wdrożenia głębszych zmian systemowych. Pozostawiając na boku rozważań zbyt daleko idące (w świetle prawa wspólnotowego i potencjalnych skutków dla gospodarki) pomysły zlikwidowania podatku VAT jako takiego – w dyskusji eksperckiej ostatnich miesięcy dominują (prezentowane przez PwC stale od stycznia 2014 r. – vide raport „Luka podatkowa VAT – jak to zwalczać?”) dwa rozwiązania: model podzielonej płatności VAT (tzw. split payment) oraz centralny rejestr faktur VAT.
Pierwszy z nich – powodując w praktyce, ze VAT płacony kontrahentowi (w standardowym modelu) trafia na rachunek powierniczy urzędu skarboweg0, zamiast – potencjalnie – do ręki oszusta podatkowego, uniemożliwia w przypadku większości transakcji samo dokonanie nadużycia podatkowego. Drugi – dając administracji skarbowej znacznie większy podgląd w czasie rzeczywistym na dokonywane transakcje i wystawiane (docelowo w systemie online) faktury VAT, może znacznie poprawić wykrywalność i ściganie przestępczości VAT-owskiej, choć muszą mu towarzyszyć zmiany kadrowe i dofinansowanie administracji, gdyż nawet najlepsze narzędzie nie będzie skuteczne gdy zabraknie odpowiednio wykwalifikowanych zasobów ludzkich.
W naszej ocenie nie istnieją przeszkody systemowe uniemożliwiające chociażby rozważenie stopniowego wdrażania w Polsce zaprezentowanych powyższej dwóch rozwiązań „od zaraz”.
Luka podatkowa w CIT
Kolejnym tematem o którym bardzo często słyszymy w polskiej (ale także i europejskiej) debacie podatkowej jest sprawa tzw. luki CIT. W przeciwieństwie do VAT powstanie tej wyrwy w dochodach skarbu państwa nie jest skutkiem działania grup przestępczych. Luka ta powstaje na skutek legalnych optymalizacji podatkowych dokonywanych zarówno przez działające w Polsce firmy zagraniczne, jaki i przedsiębiorców polskich.
Niestety oszacowanie skali tej luki jest znacznie trudniejsze niż w przypadku luki VAT. Niezależnie od zastosowanej metody optymalizacji podatkowej sprowadzają się one do tego, iż zysk (czyli podstawa opodatkowania) osiągany w kraju o wysokich stawkach podatku jest „przenoszony” w inne „niezagrożone” opodatkowaniem lub niżej opodatkowane miejsce (niekoniecznie za granicą, może być to też inne miejsce w bilansie zysków i strat firmy). Działania te są w pełni legalne i znajdują swoje odzwierciedlenie zarówno w deklaracjach podatkowych jak i danych statystycznych. Można więc powiedzieć, że baza podatkowa według której można by policzyć potencjalne przychody „przesuwa” się wraz z rzeczywistymi przychodami podatkowymi. Statystycznie rzecz ujmując „luka CIT” jest więc zawsze równa lub bliska zeru.
Istniejące szacunki luki CIT opierają się na innych przesłankach. Można na przykład zaobserwować różnice pomiędzy wzrostem nominalnego PKB, a wzrostem przychodów CIT. Jeśli tempo wzrostu przychodów z CIT jest mniejsze niż tempo wzrostu PKB, to można (przy wielu upraszczających założeniach, miedzy innymi tym że relacja zyskowności firm PKB jest stała) interpretować tą różnicę jako tempo wzrostu luki. Możemy więc powiedzieć, że luka w roku „X” jest o tyle i tyle większa lub mniejsza niż w roku „Y”. Stosując taki szybkie i bardzo nieprecyzyjne obliczenia dla danych polskich moglibyśmy dojść do wniosku że luka CIT mogła wzrosnąć w ciągu ostatnich 10 lat od 1,2 miliarda do 14 miliardów złotych, (wynik zależy tu od roku jaki przyjmiemy za punkt startu). Niezależnie od licznych wątpliwości dotyczących tego wyliczenia można stwierdzić, iż choć skala luki CIT jest znacznie mniejsza niż luki VAT to i tak są to kwoty, którymi warto się zająć.
Wydaje się bardzo ważne aby opracowując podejście do odzyskiwania podatku CIT dla państwa nie zapomnieć o gospodarce. Zarówno dla firm zagranicznych działających w Polsce jak i dla polskich przedsiębiorców stosujących optymalizacje, korzystanie z nich, w obecnej sytuacji gospodarczej, jest często rynkową koniecznością pozwalającą im zachować konkurencyjność na lokalnym i międzynarodowych rynkach. Z drugiej strony mądre stosowanie ulg i zwolnień podatkowych CIT jest przez wiele krajów stosowane jako narzędzie wspierania rozwoju gospodarczego: innowacyjności, inwestycji, (zarówno zagranicznych, jak i krajowych), czy zatrudnienia. Planując reformy tego podatku – oraz rozwiązań ingerujących w możliwość optymalizacji podatkowej - warto mieć to na względzie.
Zintegrowany system zwalczania unikania opodatkowania (także w skali międzynarodowej) to przede wszystkim potrzeba wprowadzenia do ogólnego prawa podatkowego instrumentu, umożliwiającego administracji zwalczanie konstrukcji sztucznych. Jest to rozwiązanie zalecane przez Komisję Europejską i stosowane w większości państw UE, w dłuższej perspektywie jej wprowadzenie w Polsce wydaje się nieuniknione, przy czym kontrowersje dotyczą jej prawnego kształtu, a w zasadzie: ryzyka swobodnego jej stosowania przez aparat skarbowy.
Klauzula obejścia prawa podatkowego powinna być swoistą „linią na piasku”, nakreśloną przez ustawodawcę jako drogowskaz dla podatników przy wytyczaniu granic dopuszczalnej optymalizacji podatkowej. Ryzykowne byłoby takie jej sformułowanie, które - zamiast stanowić użyteczne narzędzie uszczelnienia systemu podatkowego oraz wyrównania konkurencji na gruncie podatkowym pośród przedsiębiorców – spowoduje że stałaby się źródłem niepewności dla przedsiębiorców. Można jednak przewidywać, że takie kontrowersje przy ponownej próbie wprowadzenia takiego narzędzia - Ministerstwo Finansów w pierwszej połowie 2015 r. zrezygnowało z szybkiego wprowadzenia klazuli z uwagi na wątpliwości konstytucyjne i sprzeciw środowisk przedsiębiorców, poddając projekt klauzuli dalszym pracom koncepcyjnym.
Wątpliwości przedsiębiorców zapewne i tak się pojawią, ponieważ z samej swojej istoty klauzula musi mieć generalny (abstrakcyjny) charakter. Można jednak rozważyć (otwarty, aktualizowany) katalog agresywnych schematów optymalizacyjnych, które uznane będą za obejście prawa, co zapobiegłoby poczuciu niepewności podatników.
Metodą już zastosowaną przez Ministerstwo Finansów są obowiązujące od 1 stycznia 2015 roku przepisy dotyczące Zagranicznych Spółek Kontrolowanych (CFC – Conrolled Foreign Company). Według tych przepisów dochód osiągany w takiej spółce jest opodatkowany Polską stawką podatku dochodowego (CIT lub PIT), choć podatnik może obniżyć kwotę podatku płaconego w Polsce, o podatek zapłacony za granicą. Podatnicy w Polsce muszą prowadzić rejestry takich spółek. Oznacza to, iż trudniej jest osiągnąć rzeczywistą korzyść finansową z ulokowania części firmy w krajach o niższych stawkach podatków dochodowych, bo i tak różnicę trzeba będzie zapłacić w Polsce. Jest jeszcze oczywiście za wcześnie by mówić o skuteczności tych regulacji, ale na pewno z punktu widzenia dochodów podatkowych są one krokiem w odpowiednim kierunku.
Składki pracownicze
Kolejnym podatkiem o reformach którego głośno ostatnio w Polsce jest PIT. Partie polityczne prześcigają się w obietnicach obniżania obciążeń podatkowych dla pracowników. Z jednej strony mamy propozycje znacznego podwyższania kwoty wolnej, z drugiej kompleksowej choć nieznanej w szczegółach reformy zamieniającej PIT oraz składki społeczne w jeden podatek. W tym tekście nie chcielibyśmy recenzować żadnej z tych propozycji. Chcielibyśmy jednak aby reformując opodatkowanie pracy w Polsce pamiętać o dwóch bardzo istotnych kwestiach:
Po pierwsze celem tej reformy winno być znaczące obniżenie całkowitego opodatkowania pracy dla osób mniej zarabiających. W tej chwili w Polsce, biorąc pod uwagę podatek PIT jak i składki na ubezpieczenia społeczne mamy jeden z najmniej progresywnych systemów opodatkowania pracy w Europie. Rzeczywiste stawki podatkowe obciążające dochody z pracy osoby osiągającej płacę znacznie poniżej średniej i wychowującej kilkoro dzieci, są niewiele niższe niż samotnej osoby z dochodami, średnią płacę znacznie przekraczającymi.
Ponieważ głównym „winowajcą” takiego stanu rzeczy składki na ubezpieczenie społeczne, wydaje się więc, iż proponowana reforma powinna przede wszystkim lub także dotyczyć także ich. Reformy dotyczące tylko i wyłącznie podatku PIT nie pomogą osobom najmniej zarabiającym, (chyba że wprowadzimy powszechnie obowiązujące negatywne stawki podatkowe, działające podobnie jak obecne ulgi na dzieci).
W tym miejscu jednak pojawia się też drugi istotny aspekt. Aktualny system emerytalny uzależnia wysokość przyszłej emerytury od kwoty jaką osoba pracująca i opłacająca składki zgromadzi na swoim koncie emerytalnym. Obniżenie wysokości składek ZUS dla pracujących będzie więc musiało skutkować albo istotnym obniżeniem ich przyszłych emerytur, albo wprowadzeniem systemu który pozwoli na wyrównanie ich emerytur do założonego minimalnego poziomu. Każda proponowana skuteczna reforma opodatkowania pracy w Polsce, musi więc odpowiadać na pytanie jaki rozwiązanie wybieramy, dlaczego i jak je sfinansujemy.
Przyjazność administracji
Jesteśmy świadkami trwającej obecnie gruntownej modernizacji administracji podatkowej. Proces ten obejmuje szczebel organizacyjny i legislacyjny, w dużej mierze obejmuje też informatyzację. Podstawowe elementy tej reformy to centra obsługi, usługa asystenta podatnika, wyspecjalizowane urzędy skarbowe dla dużych podatników oraz wyodrębnienie organizacyjne Krajowej Informacji Podatkowej. W ocenie Ministerstwa Finansów – rozwiązania te pozwolą na lepszą jakość usług świadczonych przez urzędy skarbowe, a ich powodzenie oznaczać będzie rozszerzanie skutecznych rozwiązań na pozostałe główne piony MF – czyli także służbę celną i kontrolę skarbową.
Wśród kilkunastu istotnych obszarów, na który wpływa ta reforma, za jeden z najistotniejszych uważamy strategiczny cel poprawy współpracy administracji z jej klientami – czyli wszystkimi podatnikami. Powinno to nastąpić – między innymi – poprzez zapewnienie maksimum ułatwień w dobrowolnym i prawidłowym wypełnianiu obowiązków podatkowych oraz przez zrównoważenie funkcji usługowych oraz kontrolnych administracji.
W tym obszarze uznajemy z za zasadne rozważenie wprowadzenia w Polsce mechanizmu, który pozwalałby na ograniczanie ilości sporów sądowoadministracyjnych z organami podatkowymi poprzez umożliwienie mediacji już na etapie postępowania podatkowego lub po wydaniu decyzji. Wprowadzenie takiego rozwiązania będzie się łączyć z niemałymi trudnościami, w szczególności w zakresie systemowej integracji postępowania mediacyjnego do realizacji celów postawionych administracji podatkowej. Z badań PwC wynika jednak (vide raport „ADR – perspektywa mediacji podatkowej w Polsce”, 2013), że w tych krajach gdzie z uwagi na charakter sporu, zastąpienie drogi sądowej procedurą porozumienia się (ugody administracyjnej) jest możliwe, rozstrzygnięcia są osiągane mniejszym nakładem czasu i kosztów, a ponadto zmniejszają natężenie pracy sądów.
Jan Tokarski, PwC Mateusz Walewski, PwC
