Czy Senat po raz kolejny przekroczył swoje uprawnienia?

W ubiegłym tygodniu Sejm przyjął 44 poprawki Senatu do ustawy o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz niektórych innych ustawy. Nad konsekwencjami zmian uchwalonych przez parlament dla członków spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych zastanawiałem się w poprzednim wpisie.

Warto jednak zatrzymać się nad jednym z fragmentów procesu legislacyjnego – poprawkami Senatu zgłoszonymi do tej ustawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Senatu uprawnienia tej izby w procesie legislacyjnym są bowiem określone granicami ustawy uchwalonej przez Sejm. W wyroku z 18 kwietnia 2012 r. w sprawie K 33/11 Trybunał Konstytucyjny uznał, że "Senat jest związany merytoryczną treścią ustawy uchwalonej przez Sejm; może modyfikować rozwiązania w niej przyjęte, nadawać im nową treść, natomiast nie może - w trybie poprawki - dodawać do ustawy całkowicie nowych elementów unormowania, nieprzewidzianych w tekście ustawy. Temu celowi służy inicjatywa ustawodawcza, którą Senat oczywiście dysponuje."

Orzeczenie to kontynuowało całą linię orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w tej kwestii. Na przykład w orzeczeniu z 20 lipca 2006 r. w sprawie K 40/05 Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że „Rozpatrując tekst uchwalonej przez Sejm ustawy nowelizującej, Senat może proponować alternatywne rozwiązania tylko w zakresie tejże ustawy, nie zaś w zakresie ustawy nowelizowanej wykraczającym poza ramy nowelizacji ustalone przez Sejm. Uchwalanie przez Senat, w trybie art. 121 ust. 2, poprawek do materii niewyrażonych wprost w treści ustawy nowelizującej stanowi obejście art. 118 ust. 1, art. 119 i art. 121 Konstytucji.”. Trybunał Konstytucyjny stoi także na stanowisku, że „Fakt nieodrzucenia przez Sejm poprawek uchwalonych przez Senat z przekroczeniem granic dopuszczalnego zakresu poprawek nie powoduje konwalidacji uchybienia Senatu.” Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego „Badając dopuszczalność poprawek zgłaszanych przez posłów do projektu ustawy rozpatrywanego przez Sejm (art. 119 ust. 2 Konstytucji) albo przez Senat do ustawy uchwalonej przez Sejm (art. 121 ust. 2 Konstytucji), Trybunał rozróżnia „głębokość” i „szerokość” poprawki. To pierwsze pojęcie charakteryzuje stopień zmian dokonywanych w ramach materii zawartej w tekście projektu ustawy lub ustawy, do której odnosi się poprawka. Drugie pojęcie pozwala określić granice przedmiotowe regulowanej materii. Im bardziej zaawansowany jest proces ustawodawczy, tym mniejsza jest swoboda zgłaszania poprawek w aspekcie ich „szerokości”.” Trybunał Konstytucyjny uważa, że „Poprawki senackie do ustawy uchwalonej przez Sejm mogą dotyczyć wyłącznie materii, która jest przedmiotem tej ustawy. W granicach materii objętej tą ustawą poprawki senackie mogą przewidywać rozwiązania alternatywne, przeciwstawne w stosunku do treści przyjętej przez Sejm. Jednakże w każdym przypadku muszą one pozostawać w odpowiednim związku z ustawą uchwaloną przez Sejm, muszą zmierzać do modyfikacji jej treści.”

Jak w kontekście tego wzorca zachowania Senatu wyinterpretowanego przez Trybunał Konstytucyjny z przepisów Konstytucji RP wyglądają poprawki Senatu do ustawy o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz niektórych innych ustawy? Spośród 44 poprawek Senatu 42 z nich dotyczy wyłącznie materii, która jest przedmiotem ustawy przesłanej przez Sejm do Senatu i przewiduje rozwiązania alternatywne w stosunku do zaproponowanych przez Sejm, przy czym „głębokość” tych poprawek jest zróżnicowana. Wydaje się, że z tej perspektywy za „najgłębszą” można uznać poprawkę 17, która w praktyce wyłącza możliwość sądowego wzruszania decyzji Komisji Nadzoru Finansowego dotyczących przejęcia kasy lub jej majątku, uniemożliwiając sądowi administracyjnemu uchylenie takiej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności nawet jeżeli została wydana z naruszeniem przepisów lub bez podstawy prawnej. Rozwiązanie to zostało uznane przez eksperta Biura Analiz Sejmowych za potencjalnie niekonstytucyjne. Nieco mniej głęboko idącą zmianą były nowe przepisy przejściowe zawarte w obszernej poprawce 42 dotyczącej w szczególności kwestii ochrony depozytów członków kas w okresie do dnia wejścia w życie gwarancji depozytów udzielanych przez BFG. Głęboką zmianą były także poprawki 11 i 12, które enumeratywne wyliczenie obowiązków sprawozdawczych kas i Kasy Krajowej zastępowały wyliczeniem przykładowym, co przenosi ciężar ich określenia z Sejmu na Ministra Finansów. Mimo dużej „głębokości” wszystkich czterech opisanych wyżej poprawek Senatu niewątpliwie stanowiły odmienne uregulowanie kwestii regulowanych już w ustawie przesłanej przez Sejm do Senatu.

Odmiennie wygląda sytuacja z dwoma poprawkami przyjętymi przez Senat – poprawką 2 i poprawką 38. Poprawka 2 wprowadza zmianę w treści art. 24 ust. 6 nowelizowanej ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. Sejm pierwotnie planował nadanie nowego brzmienia całemu art. 24 ustawy nowelizowanej, jednak w toku prac nad projektem zrezygnował z tego zamiaru i wprowadził zmiany jedynie do poszczególnych ustępów tego artykułu. Zmiany te nie obejmowały jednak jego ust. 6 zawierającego delegację dla Ministra Finansów. Oznacza to, że Sejm pozostawił tę delegację w brzmieniu obowiązującej ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych i nie uznał za konieczne jej nowelizowania. Senat zatem – wprowadzając poprawkę 2, która przewiduje zmianę delegacji zawartej w art. 24 ust. 6 ustawy nowelizowanej wykroczył poza „szerokość” nowelizacji sejmowej, mimo niewielkiej „głębokości” zmian przez siebie zaproponowanych. A to oznacza, że poprawka nr 2 jest poprawką niedopuszczalną w świetle art. 121 ust. 2 Konstytucji RP.

Poprawka 38 dotyczy rozszerzenia zakresu nowelizacji ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Sejm w ustawie przesłanej do Senatu zaproponował nowelizację jej art. 33 ust. 2 pkt 2 w zakresie uprawnień Przewodniczącego KNF. I tylko ten zakres zmian w wyżej wskazanej ustawie był przedmiotem prac Sejmu. Mimo to Senat postanowił całkowicie wykroczyć poza zakres ustawy przesłanej mu przez Sejm i dokonać także zmiany w art. 2 pkt 1 lit. l ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu – dotyczącym zupełnie innej kwestii – określenia tzw. instytucji obowiązanych w rozumieniu tej ustawy, poprzez włączenie do tej definicji także Kasy Krajowej. Jest to zatem zmiana całkowicie wykraczająca poza „szerokość” nowelizacji sejmowej i także poprawka 38 jest poprawką niedopuszczalną w świetle art. 121 ust. 2 Konstytucji RP.

Wskazane wcześniej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 2006 r. wyraźnie potwierdza, że przyjęcie poprawek przez Sejm nie sanuje tego naruszenia Konstytucji przez Senat w toku procesu legislacyjnego.

POLECAMY wSklepiku.pl: "Franciszek Stefczyk 1861-1924"