W którą stronę zmierza system emerytalny w Polsce?

Po ostatnim orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym „waloryzacji” emerytur w 2012 r. pytanie to jest szczególnie zasadne.

W sprawie K 9/12 Trybunał Konstytucyjny w dniu 19 grudnia 2012 r. nie doszukał się naruszenia norm konstytucyjnych w zastąpieniu waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych, mającej zapewnić zachowanie ich realnej wartości „waloryzacją” kwotową, która podwyższa świadczenia o tę samą kwotę, co w praktyce prowadzi do zmiany ich realnej wartości i „spłaszcza” system, gdyż osoby o niższych świadczeniach korzystają ze zwiększenia wartości realnej ich świadczeń, a osoby o wyższych świadczeniach tracą na spadku ich realnej wartości, mimo nominalnego zwiększenia wysokości świadczenia.

Zgodnie z komunikatem prasowym

„Trybunał przypomniał swoje wcześniejsze orzecznictwo, z którego wynika, że waloryzowanie świadczeń emerytalno-rentowych stanowi jeden z elementów konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego, wyrażonego w art. 67 ust. 1 konstytucji, co oznacza konieczność istnienia mechanizmu utrzymywania świadczeń emerytalno-rentowych na odpowiednim poziomie ich wartości realnej. Określenie zakresu i formy zabezpieczenia społecznego, konstytucja powierza ustawodawcy (art. 67 ust. 1 zdanie 2 konstytucji) i dlatego też ma on znaczną swobodę w kształtowaniu mechanizmu waloryzacji. Do ustawodawcy należy zatem wybór rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli oraz wymogów ekonomicznego rozwoju kraju. W dziedzinie kształtowania praw socjalnych, konstytucja pozostawia ustawodawcy szeroki margines działania, a sposób wykorzystania tego marginesu nie może pozostawać bez związku z aktualnymi możliwościami finansowymi państwa. Swoboda ustawodawcy nie jest jednak nieograniczona. Określając zakres prawa do zabezpieczenia społecznego ustawa nie może naruszyć istoty danego prawa, która określa jego tożsamość.”

Trybunał uznał także, że „polski system ubezpieczeń społecznych nie definiuje w sposób absolutny zasady wzajemności składki i prawa do świadczenia. Przyczyna tego leży w tym, że składka nie jest dostosowana do wielkości indywidualnego ryzyka, ale jest ustalana na przeciętnym poziomie, zapewniającym względną równowagę w ujęciu całościowym, obejmującym wszystkich ubezpieczonych. Przy ustalaniu prawa do świadczeń lub ich wysokości w zakresie określonym w ustawie są uwzględniane również okresy nieskładkowe, niezwiązane z wykonywaniem działalności zawodowej i obowiązkiem opłacania składki, a ponadto przewidziana jest górna granica świadczenia, jakie można otrzymać. Nie zawsze więc - z konstytucyjnego punktu widzenia - jako nieprawidłowość należy traktować brak prostej zależności między prawem do świadczeń i ich wysokością a okresem opłacania i rozmiarem składki.” (podkreślenia za komunikatem prasowym). Ponadto „Trybunał stwierdził, że od chronionego konstytucyjnie prawa do waloryzacji jako elementu prawa do zabezpieczenia społecznego należy odróżnić metodę podwyższania nominalnej wartości świadczenia.” „Trybunał stwierdził, że spadek wartości realnej świadczeń niektórych weteranów walk o niepodległość w następstwie waloryzacji kwotowej jest usprawiedliwiony zasadami sprawiedliwości społecznej nakazującej równomiernie rozkładać ciężary oraz dbałością o stan finansów publicznych.”

Wszystko to w praktyce oznacza daleko idącą swobodę w przemodelowywaniu systemu emerytalnego w przyszłości, a znaczenie wyroku Trybunału znacząco wykracza poza incydentalną kwestię „waloryzacji” świadczeń emerytalnych i rentowych we właśnie kończącym się roku 2012. Przyjęty przez Trybunał sposób rozumowania może bowiem przesądzić sposób kształtowania systemu emerytalnego w przyszłości. Ustawodawca będzie mógł bowiem kierować się wyrażonym przez Trybunał poglądem, że „Do ustawodawcy należy zatem wybór rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli oraz wymogów ekonomicznego rozwoju kraju.” W efekcie, w pogarszającej się sytuacji demograficznej i gospodarczej pierwszeństwo przed potrzebami emerytów i rencistów i ochroną nabytych przez nich praw mogą mieć wymogi ekonomicznego rozwoju kraju, zwłaszcza, że równocześnie Trybunał uznał, że „konstytucja pozostawia ustawodawcy szeroki margines działania, a sposób wykorzystania tego marginesu nie może pozostawać bez związku z aktualnymi możliwościami finansowymi państwa.” Skoro zatem możliwości te będą ulegać ograniczeniu, ustawodawca będzie mógł odpowiednio modyfikować prawa socjalne wynikające z uprawnień emerytalnych i rentowych, zwłaszcza, że Trybunał wyraźnie wskazuje także na konieczność dbałości o stan finansów publicznych.

Obecnie funkcjonujący w Polsce system emerytalny ma charakter ubezpieczeniowy, który chroni emerytów i ubezpieczonych w oparciu o zasadę praw nabytych. Omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do osłabienia tej ochrony. Usprawiedliwienie przez Trybunał rozwiązań przyjętych w 2012 r. „zasadami sprawiedliwości społecznej nakazującej równomiernie rozkładać ciężary” może być wykorzystane przez zwolenników systemu zaopatrzeniowego, do ewolucji systemu emerytalnego w tym kierunku, by tak przemodelować system emerytalny, by wszyscy uprawnieni otrzymywali jednakowe świadczenia uzależnione od bieżących  możliwości finansowych państwa i aktualnej sytuacji finansów publicznych oraz potrzeb rozwoju kraju. Taka zmiana szłaby zatem nawet dalej, niż wymuszane przez kryzys w strefie euro ograniczenia waloryzacji emerytur, jak ostatnio w Hiszpanii, czy obniżki wartości nominalnej świadczeń, jak w Grecji.

Wygląda na to, że Trybunał Konstytucyjny już pogodził się z tym, że w Polsce nie ma i nie będzie skutecznej polityki prorodzinnej, kryzys demograficzny, związany z niską dzietnością i potęgowany przez emigrację w szczególności do bogatszych krajów UE, będzie się nasilał i w związku z tym, zaczął przygotowywać grunt pod stopniowe zdemontowanie dotychczasowych uprawnień, które jak do tej pory wynikało z wcześniejszych orzeczeń TK, chroniły regulacje i zasady wynikające z Konstytucji RP.