Jakie emerytury? "Reforma emerytalna była próbą ograniczenia negatywnych skutków zmian demograficznych"

Czas Stefczyka opublikował artykuł prof. Grażyny Ancyparowicz zatytułowany „Oszukańcze emerytury i emerytalne oszustwo”. Uważa ona, że wprowadzony przez reformę emerytalną „mariaż klasycznej emerytury z kapitałową już w założeniu był absurdem”. Tezę tę autorka tekstu uzasadnia tym, że zakład ubezpieczeń inwestuje wyłącznie kapitały własne i rezerwy techniczno-ubezpieczeniowe, a nie składki, a wyjątkiem są jedynie dobrowolne ubezpieczenia na życie z funduszem inwestycyjnym. Sęk w tym, że rzeczywistość wygląda odmiennie, niż przedstawia to prof. Ancyparowicz. Po pierwsze klasyczne emerytury w ramach systemów publicznych wypłacane są nie przez zakłady ubezpieczeń, a przez publiczne instytucje zajmujące się ubezpieczeniami społecznymi (takie jak Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Polsce). Pierwotny system bismarckowski stworzony miał charakter kapitałowy, jednak od Wielkiego Kryzysu systemy te są oparte zazwyczaj na zasadzie repartycyjnej (czyli bieżące składki finansują bieżące emerytury) i w wyniku procesu starzenia się społeczeństw instytucje te, co do zasady nie dysponują nadwyżkami środków, które mogłyby inwestować. W części krajów emerytury podstawowe w ogóle nie mają charakteru ubezpieczeniowego, lecz zaopatrzeniowy i finansowane są nie z odrębnych składek, lecz po prostu z podatków. Emerytury „klasyczne” oparte były na zasadzie zdefiniowanego świadczenia i pierwotnie miały charakter kapitałowy.

Zakłady ubezpieczeń natomiast oferują różnego rodzaju uzupełniające produkty emerytalne, zarówno indywidualne, jak i zbiorowe. Produkty te mogą mieć zarówno charakter produktów o zdefiniowanym świadczeniu, jak i produktów o zdefiniowanej składce. W pierwszym przypadku ryzyko inwestycyjne ponosi zakład ubezpieczeń, w drugim – ubezpieczony. Ale niezależnie o tego jaki charakter ma mieć świadczenia środki pochodzące ze składki w części służącej pokryciu ryzyka przyjmowanego przez zakład ubezpieczeń są inwestowane – bądź jako rezerwy techniczno- ubezpieczeniowe w przypadku produktów o zdefiniowanym świadczeniu, bądź w ramach ubezpieczeniowego funduszu kapitałowego, w przypadku produktów o zdefiniowanej składce. W tym ostatnim przypadku emerytalny produkt oferowany przez zakład ubezpieczeń bardzo przypomina produkt inwestycyjny oferowany przez fundusze inwestycyjne lub wyspecjalizowane fundusze emerytalne i element ubezpieczeniowy zazwyczaj odgrywa w nim bardzo ograniczoną rolę. Zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 11, poz. 66, z późn zm.) rezerwy techniczno ubezpieczeniowe, są przeznaczone na pokrycie bieżących i przyszłych zobowiązań, jakie mogą wyniknąć z zawartych umów ubezpieczenia, a zgodnie z art. 151 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy na rezerwy techniczno-ubezpieczeniowe składa się m.in. rezerwa składek.

Oznacza to zatem, że jeśli chodzi o produkty emerytalne oferowane przez zakłady ubezpieczeń, to mają one charakter kapitałowy i stanowią one uzupełnienie emerytur podstawowych zapewnianych przez systemy publiczne. Charakter repartycyjny mają zazwyczaj emerytury w ramach systemów publicznych, choć część pracowniczych programów emerytalnych w niektórych krajach też miała charakter repartycyjny. Ze względu na ryzyko finansowania świadczeń w tego typu programach emerytalnych oraz regulacje dotyczące pracowniczych funduszy emerytalnych na szczeblu unijnym znacznie powszechniejsze są programy kapitałowe. W świetle tych argumentów trudno podzielić tezę profesor Ancyparowicz, że mariaż klasycznej emerytury z kapitałową był absurdem.

Profesor Ancyparowicz uważa także, że tolerowanie przez organa kontroli finansowej opóźnień w przekazywaniu składek obciążało ZUS kosztami odsetek m.in. wobec OFE. W rzeczywistości sytuacja wygląda inaczej. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585, z późn. zm.) od nieopłaconych w terminie składek należne są od płatnika składek odsetki za zwłokę, na zasadach i w wysokości określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Zgodnie z ust. 2 wyżej wskazanego przepisu jedynie wyegzekwowane odsetki za zwłokę od składek, w części przekazywanej od OFE są, proporcjonalnie do wysokości składek, odprowadzane do otwartego funduszu emerytalnego. Zgodnie z art. 47 ust. 10a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jedynie, jeżeli nie nastąpiło przekazanie składki do otwartego funduszu emerytalnego w terminie z przyczyn leżących po stronie ZUS, od ZUS są należne odsetki. Zgodnie ust. 9 tego artykułu przekazanie składki do otwartego funduszu emerytalnego przez ZUS następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w ciągu 15 dni roboczych, licząc od otrzymania składki opłaconej przy użyciu dokumentów płatniczych, raportów miesięcznych i deklaracji. Oznacza to, że nie przekazanie składki przez płatnika, nie obciąża ZUS-u obowiązkiem zapłaty odsetek OFE, gdyż te należą się jedynie w przypadku opóźniania w przekazaniu przez ZUS składki przez niego otrzymanej wraz z wymaganymi prawidłowymi dokumentami.

W swoich wyliczeniach, zawartych w artykule prof. Ancyparowicz wskazuje udział w % emerytury obliczanej wg formuły klasycznej i kapitałowej w zależności od roku przejścia na emeryturę. Jest to informacja wymagająca istotnego doprecyzowania. Wskazana przez autorkę artykułu proporcja dotyczy tak naprawdę czego innego – czyli ilustruje okres przejściowy, w którym świadczenia częściowo wyliczane są według starych zasad (zdefiniowanego świadczenia) a częściowo według nowych zasad (zdefiniowanej składki). Nie oznacza to jednak, że świadczenia te będą finansowane w oparciu o formułę kapitałową, bo większość świadczeń wypłacanych także od 2009 r. ma charakter repartycyjny, a nie kapitałowy. Jednocześnie należy także uwzględnić fakt, że nawet w przypadku świadczeń wyliczanych według nowych zasad (zdefiniowanej składki) dla osób ubezpieczonych przez 1999 r. realizowane będą uprawnienia nabyte w starym systemie (zdefiniowanego świadczenia) wyrażone w postaci kapitału początkowego, zapisanego na indywidualnym koncie w FUS i uwzględnianego przy wyliczaniu świadczenia z części repartycyjnej (emerytury z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych).

Opisana wyżej konstrukcja kapitału początkowego uwzględnianego właśnie w części repartycyjnej oraz stosunkowo krótki okres oszczędzania w OFE, a także obniżenie w ubiegłym roku składki trafiającej do OFE do jedynie 2,3% wynagrodzenia w pełni uzasadnia, wysokość emerytur kapitałowych wskazaną przez prof. Ancyparowicz w jej tekście (warto pamiętać, że na razie są to jedynie okresowe emerytury kapitałowe wypłacane przez OFE, bo wypłata dożywotnich emerytur kapitałowych rozpocznie się dopiero w 2014 r., o ile do tego czasu zostaną uchwalone odpowiednie regulacje dotyczące instytucji je wypłacających.

W swoim artykule prof. Ancyparowicz równocześnie podnosi dwa argumenty – z jednej strony wskazuje, że świadczenia wyliczane według nowej formuły zdefiniowanej składki będą niższe, niż świadczenia oparte na uprzednio obowiązujących zasadach zdefiniowanego świadczenia, a z drugiej kwestionuje jeden z celów reformy, jakim było obniżenie kosztów systemu emerytalnego i dopłat do tego systemu. Ten ostatni argument autorka tekstu uzupełnia stwierdzeniem o wyczerpaniu się kapitału emerytalnego i konieczności dotowania przez państwo całej emerytury. Rozumowanie to oparte jest najprawdopodobniej na błędnym przyjęciu przez nią, że cały zreformowany system emerytalny ma charakter kapitałowy. Tymczasem jedynie OFE mają charakter kapitałowy. Zarówno indywidualne konto w ZUS, jak i wprowadzone w ubiegłym roku tzw. subkonto w ZUS (mimo próby ucieczki od rzeczywistości przez rząd poprzez włączenie go do mechanizmu „emerytur kapitałowych”) mają charakter repartycyjny, co oznacza, że składki finansują bieżące świadczenia, a przyszłe świadczenia finansowane są z przyszłych składek i ew. innych dotacji. Na koncie w ZUS zapisane są jedynie wpłacone składki (i kapitał początkowy) – odpowiednio waloryzowane, nie ma na nim – odmiennie niż w przypadku OFE – zgromadzonego żadnego „kapitału emerytalnego” rozumianego, jako konkretne środki, które można przeznaczyć na wypłatę świadczeń. Oznacza to, że przepływy finansowe w nowym systemie wyglądają w odmienny sposób, niż zostało to przedstawione w artykule prof. Ancyparowicz.

Autorka tekstu w Czasie Stefczyka twierdzi, jakoby reforma emerytalna prowadziła do załamania finansów publicznych i katastrofy cywilizacyjnej w Polsce. Teza ta jest całkowicie nieuzasadniona, a także niezrozumiała. Prof. Ancyparowicz sama przyznaje, że doprowadziła ona do obniżenia poziomu świadczeń w porównaniu, ze świadczeniami sprzed reformy. A skoro tak, to prowadzi ona do poprawy a nie pogorszenia sytuacji finansów publicznych, skoro świadczenia będą wypłacane krócej (ograniczenie przywilejów emerytalnych) i w niższej wysokości. Jednocześnie dodanie komponentu kapitałowego (OFE) pozwoliło przenieść finansowanie części świadczeń na okres, gdy jest lepsza relacja między osobami pracującymi a pobierającymi świadczenia, niż jest to spodziewane w przyszłości. To dopiero ubiegłoroczne działanie rządu znacząco pogorszyło sytuację w tym zakresie, poprzez ograniczenie roli komponentu kapitałowego, do którego trafia obecnie jedynie 2,3% wynagrodzenia, a dodatkowo zwiększono ryzyko jego działania poprzez podniesienie limitów inwestycji w ryzykowne instrumenty. Reforma emerytalna ograniczyła przyrost tzw. zobowiązań ukrytych (według publikowanych w ubiegłym roku zobowiązania emerytalne ZUS były około trzykrotnie wyższe, niż oficjalny dług), a także pozwoliła na ich ujawnienie w odniesieniu do osób objętych reformą w postaci kapitału początkowego, reprezentującego prawa nabyte przed reformą oraz składek ewidencjonowanych na indywidualnych kontach w ZUS, a od ubiegłego roku także na subkontach w ZUS.

Nie oznacza to oczywiście, że nie należy dyskutować o reformie emerytalnej i jej konsekwencjach. Wciąż nie uchwalono regulacji dotyczących wypłat dożywotnich emerytur kapitałowych. Wskazane przez prof. Ancyparowicz opóźnienie w uchwaleniu regulacji dotyczących emerytur pomostowych doprowadziło także do wywalczenia w 2005 r. przez górników utrzymania dla nich na stałe dotychczasowego systemu – emerytur górniczych, bez zapewnienia źródeł finansowania tych świadczeń. Problemy z finansowaniem świadczeń pogłębiło także wyłączenie służb mundurowych z systemu powszechnego przez SLD-PSL po wygranych przez nie wyborach 2001 r. (pierwotnie poza systemem powszechnym byli tylko sędziowie, prokuratorzy i rolnicy). Kluczowa jest jednak zapaść demograficzna, z jaką mamy obecnie do czynienia w Polsce i praktyczny brak prób jej przeciwdziałania przez rząd. Wręcz przeciwnie w 2011 r. rząd zdecydował o ograniczeniu komponentu kapitałowego systemu i zwiększeniu jego repartycyjnej części przez przekierowanie 5 punktów procentowych z OFE na subkonta w ZUS. Konsekwencją tych zmian jest m.in. podniesienie wieku emerytalnego do 67 lat przeprowadzone ostatnio przez rząd. Władzom polskim nie udało się także przekonać Unii Europejskiej, że OFE stanowią część systemu zabezpieczenia społecznego i w związku z tym transfery do OFE nie powinny być traktowane jako element deficytu sektora rządowego wg klasyfikacji Eurostatu, a rządowe papiery skarbowe w posiadaniu OFE nie powinny być wg tej klasyfikacji uwzględniane przy wyliczaniu kryterium zadłużenia na potrzeby spełniania przez Polskę kryteriów konwergencji.

Reforma emerytalna była próbą ograniczenia negatywnych skutków zmian demograficznych – poprzez obniżenie stóp zastąpienia, podwyższenie wieku przechodzenia na emeryturę (likwidacja przywilejów emerytalnych), stworzenie komponentu kapitałowego pozwalającego oszczędzać środki w okresie korzystniejszej struktury demograficznej, niż spodziewana w przyszłości oraz uzupełnienie systemu obowiązkowego dodatkowymi dobrowolnymi oszczędnościami emerytalnymi. Do dziś nie została dokończona, a od wyborów 2001 r. jest stopniowo demontowana i ograniczana, zarówno przez rządy z udziałem SLD (m.in. wyłączenie służb mundurowych i górników, ograniczenie środków trafiających do FRD, nie uchwalenie ustawy o emeryturach pomostowych ani ustawy o zakładach emerytalnych), jak i PO (m.in. obniżenie składki trafiającej do OFE i zwiększenie ryzyka ponoszonego przez OFE, zapowiedź dostosowania się do orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości UE poprzez zwiększenie limitów inwestycji zagranicznych OFE, wyłączenie z emerytur pomostowych osób, które rozpoczęły pracę w warunkach szkodliwych lub szczególnych po 1998 r.).

20 czerwca 2012 r.

Paweł Pelc

Radca prawny.

Wiceprezes Agencji Ratingu Społecznego sp. z o.o.

Był m.in. Wiceprezesem UNFE, Zastępcą Przewodniczącego KPWiG i KNUiFE, Dyrektorem Zarządzającym Pionem KNF, członkiem KNB, doradcą prezesa NBP S.Skrzypka i Dyrektorem Departamentu Audytu Wewnętrznego NBP a także Zastępcą Dyrektora Biura Polityki Finansowej Urzędu m.st. Warszawy w okresie prezydentury L. Kaczyńskiego.