Państwo a prywatnoprawne stosunki gospodarcze

Gazeta Bankowa

Najstarszy magazyn ekonomiczny w Polsce.

Udostępnij:

Opublikowano: 28 grudnia 2018, 12:33

Aktualizacja: 28 grudnia 2018, 12:35
Powiększ tekst

Obecne regulacje prawne redefiniują dotychczasową pozycję państwa jako uczestnika stosunków cywilnoprawnych, a ich znaczenie dla obrotu gospodarczego ma wymiar kluczowy – pisze w „Polskim Kompasie 2018” dr hab. Beata Kozłowska-Chyła z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego

1. Uwagi ogólne

Pytanie o rolę państwa jako kreatora warunków rozwoju gospodarczego i uczestnika stosunków gospodarczych, w tym o granice wpływu państwa na szeroko rozumianą gospodarkę kraju, od dawna stanowi przedmiot debat ekonomiczno-prawnych, w których ścierają się odmienne poglądy dotyczące stopnia dopuszczalnej ingerencji państwa w mechanizmy rynkowe. Państwo jest organizacją wykonującą zadania znacznie wykraczające poza zakres prawa publicznego; będąc osobą prawa publicznego posiada równocześnie (jako Skarb Państwa) osobowość prawną w obrocie cywilnoprawnym, wykonując w ten sposób funkcje właścicielskie w stosunku do posiadanego mienia. W obszarze prawa publicznego państwo wyposażone jest w imperium, występuje w pozycji władczej, realizuje swoje funkcje za pomocą środków przymusu (nakazu i zakazu) w warunkach podporządkowania. W relacjach prywatnoprawnych państwo – Skarb Państwa występuje jako podmiot praw i obowiązków w zakresie dotyczącym mienia państwowego.

Zarówno w sferze imperium, jak i dominium państwo odgrywa istotną rolę – z jednej strony jako regulator stosunków gospodarczych, z drugiej zaś – jako uczestnik obrotu gospodarczego. Realizacja przyjmowanych założeń polityki gospodarczej państwa następuje w szczególności poprzez kształtowanie systemu normatywnego w obszarze prawa publicznego i prywatnego w sposób wyznaczający ramy prawne dla stosunków gospodarczo-społecznych i ich uczestników. Państwo, realizując przypisane mu funkcje: alokacyjną, redystrybucyjną i stabilizacyjną, działa poprzez odpowiednie organy władzy ustalające normy prawne w celu regulowania szeroko rozumianej sfery gospodarki. W wymiarze ustawodawczym są to regulacje prawne w szczególności w zakresie prawa własności i jego ochrony, zakresu swobody działalności gospodarczej, ochrony konkurencji, prawa pracy i zabezpieczeń społecznych, prawa ochrony środowiska, prawa budżetowego, podatkowego, administracyjnego, a nawet prawa karnego. Kształt tych regulacji jest wynikiem określonej „filozofii” przyjmowanej przez ustawodawcę w procesie normatywnego definiowania roli państwa w gospodarce. Charakterystyka założeń i rozwiązań jurydycznych w tym zakresie kształtuje de lege lata odpowiedź na pytanie o obecny zakres ingerencji państwa w stosunki gospodarcze, de lege ferenda debata pozostaje wciąż otwartą.

W ostatnim czasie, przede wszystkim przepisami ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym, dokonane zostały istotne zmiany normatywne w zakresie odnoszącym się do działania państwa w sferze prywatnoprawnych stosunków gospodarczych. Obecne regulacje prawne redefiniują dotychczasową pozycję państwa jako uczestnika stosunków cywilnoprawnych, a ich znaczenie dla obrotu gospodarczego ma wymiar kluczowy. Państwo bowiem, co zostało wyżej wskazane, odgrywa w gospodarce nie tylko rolę regulacyjną, lecz jako Skarb Państwa jest również podmiotem stosunków gospodarczych, aktywnie uczestnicząc w obrocie cywilnoprawnym na zasadzie równorzędności z innymi przedsiębiorcami, jest podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nienależącego do innych państwowych osób prawnych. Wyznaczany regulacjami prawnymi zakres własności państwowej oraz warunki jej „wykonywania” oddziałują w efekcie na strukturę rynku i procesy gospodarcze na nim zachodzące, stanowiąc istotny element polityki gospodarczej państwa.

Intencją normodawcy stało się przeprowadzenie wieloaspektowej reformy sfery wykonywania uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa (dominium), tj. obszaru, w którym państwo występuje jako właściciel mienia. Uznano, że obowiązujące dotąd regulacje prawne tworzone były na potrzeby procesu transformacji sfery gospodarczej i własnościowej, w konsekwencji w znacznej części nie przystają one do obecnej rzeczywistości gospodarczej i wymagają głębokich zmian systemowych. Celem dokonywanych zmian normatywnych jest to, aby państwo działając w sferze dominium, położyło główny akcent na efektywne gospodarowanie posiadanym mieniem w celu budowania jego trwałej wartości, a także na jego zabezpieczenie przed możliwymi nadużyciami. Uznano, że dotychczasowy model charakteryzował się istotnymi wadami strukturalnymi, polegającymi na realizacji wykonywania praw w stosunku do mienia państwowego przez znaczną liczbę organów i podmiotów, bez zorganizowanej koordynacji polityki państwa w zakresie zarządzania mieniem państwowym na poziomie Rady Ministrów, w efekcie czego silne ekonomicznie podmioty działały w pojedynkę, nie wykorzystując możliwości, jakie stwarza działanie podobnie jak grupa kapitałowa przy realizacji wspólnych przedsięwzięć, co z kolei generuje koszty utraconych szans rozwojowych, jakie można by osiągnąć, efektywniej wykorzystując posiadane zasoby (zob. uzasadnienie do projektu ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym).

Wśród obszarów normatywnych, które w kluczowy sposób redefiniują dotychczasowy model stosunków własnościowych z udziałem państwa i podmiotów państwowych, należy wskazać następujące płaszczyzny.

2. Struktura własności majątku państwowego

Struktura własności majątku państwowego opiera się na zasadzie, że własność i inne prawa majątkowe, stanowiące mienie państwowe, przysługują Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym (art. 44¹ k.c.). Obowiązująca do 1 stycznia 2017 r. definicja państwowej osoby prawnej zawarta była w art. 1a ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa, w myśl której państwową osobą prawną jest inna niż Skarb Państwa jednostka organizacyjna, posiadająca osobowość prawną, której mienie w całości jest mieniem państwowym. Obecna, bardzo rozbudowana definicja państwowej osoby prawnej oparta jest na enumeratywnym wyliczeniu jednostek organizacyjnych zaliczanych do kategorii państwowych osób prawnych, uzupełnionym o dodatkowe kryteria kwalifikujące podmioty, nieujęte w wyliczeniu enumeratywnym, do tej kategorii. Jednocześnie nowa definicja usuwa dotychczasowy błąd logiczny, zawarty w regulacji wcześniej obowiązującej (idem per idem), gdzie definiowano państwową osobę prawną za pomocą pojęcia mienia państwowego, mienie państwowe zaś – przez pojęcie państwowej osoby prawnej (art. 3 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym).

Mienie należące do Skarbu Państwa oraz do innych państwowych osób prawnych (mienie państwowe) jest zasadniczym miernikiem „ilości” własności państwowej w gospodarce. Ustalenie właściwych rynkowo proporcji udziału własności państwowej i prywatnej stanowi jedną z osi sporu wokół problematyki prywatyzacji majątku państwowego. W tym obszarze nastąpiły zasadnicze zmiany stanu prawnego, mające istotne znaczenie z perspektywy oceny roli i pozycji państwa w sferze dominium. Z punktu widzenia omawianej problematyki kluczowe znaczenie mają zmiany normatywne dokonane w ustawie o komercjalizacji i prywatyzacji (włącznie ze zmianą tytułu ustawy – obecnie: ustawa o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników), w tym uchylenie przepisów o prywatyzacji pośredniej i bezpośredniej Ustawodawca całkowicie odszedł od pojęcia prywatyzacji. Z systemu prawnego znika zatem tryb prywatyzacji bezpośredniej, polegającej na rozporządzeniu wszystkimi składnikami materialnymi i niematerialnymi majątku przedsiębiorstwa państwowego przez sprzedaż przedsiębiorstwa, wniesienie przedsiębiorstwa do spółki albo oddanie przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania. Zbycie akcji lub udziałów należących do Skarbu Państwa nie będzie dokonywane w trybie prywatyzacji pośredniej, lecz na ogólnych zasadach określonych w ustawie o zasadach zarządzania mieniem państwowym. Jednym z głównych założeń tej ustawy jest zmiana filozofii w zakresie zbywania akcji i udziałów Skarbu Państwa, które staje się jednym z elementów gospodarowania tym mieniem państwowym, a nie głównym procesem w tym zakresie. Dotychczas obowiązywał mechanizm polegający na założeniu, że głównym organem uprawnionym do zbywania w imieniu Skarbu Państwa akcji i udziałów był Minister Skarbu Państwa, zbycie zaś odbywało się na zasadach i w trybach określonych w ustawie o komercjalizacji i prywatyzacji. Odejście od tego modelu polega na przyjęciu zasady, że akcje i udziały w imieniu Skarbu Państwa zbywa, za zgodą Rady Ministrów, organ lub podmiot uprawniony do wykonywania wynikających z nich praw. Zrezygnowano z enumeratywnego wyliczenia dopuszczalnych trybów prywatyzacji na rzecz rozwiązania, zgodnie z którym organ lub podmiot ubiegający się o wyrażenie zgody na zbycie akcji lub udziałów, będzie proponował Radzie Ministrów tryb zbycia. Ostatecznie tryb zbycia określać będzie Rada Ministrów, z jednoczesnym wyrażeniem zgody na transakcję. Zgodnie z intencją normodawcy powyższe rozwiązanie stanowi przejaw „urynkowienia” sfery wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa, jednocześnie zbycie na nowych warunkach musi uwzględniać ochronę interesów Skarbu Państwa.

Co ważne, nowe regulacje statuują całkowity zakaz zbywania akcji spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, wyliczonych enumeratywnie w art. 13 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym. Sankcją za naruszenie wymogów ustawy dotyczących zbycia akcji lub udziałów Skarbu Państwa jest nieważność czynności prawnej mającej za przedmiot zbycie akcji lub udziałów.

3. Wykonywanie praw z akcji i udziałów należących do Skarbu Państwa

Dokonana zmiana modelu wykonywania uprawnień właścicielskich w zakresie wykonywania praw z akcji i udziałów w spółkach Skarbu Państwa polega przede wszystkim na przeniesieniu kompetencji w tym zakresie na Prezesa Rady Ministrów. Zgodnie z przepisami ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym Prezes Rady Ministrów koordynuje wykonywanie uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa w spółkach oraz dąży do zapewnienia jednolitego sposobu wykonywania praw z akcji należących do Skarbu Państwa, wykonuje prawa z akcji należących do Skarbu Państwa, łącznie z wynikającymi z nich prawami osobistymi, o ile przepisy odrębne nie stanowią inaczej, wykonuje uprawnienia z akcji należących do Skarbu Państwa na walnym zgromadzeniu w sprawach, o których mowa w art. 201 § 4 oraz art. 368 § 4 Kodeksu spółek handlowych, składa w imieniu Skarbu Państwa oświadczenia woli o utworzeniu spółki, przystąpieniu do spółki lub objęciu akcji. Uprawnienia te w zasadniczej części mogą być przekazane przez Prezesa Rady Ministrów innemu członkowi Rady Ministrów, pełnomocnikowi rządu lub państwowej osobie prawnej. W takim przypadku Prezes Rady Ministrów zachowuje (obok organu/osoby upoważnionej w powyższym trybie) prawo zwołania lub żądania zwołania walnego zgromadzenia i umieszczenia poszczególnych spraw w porządku obrad zgromadzenia.

Przekazanie uprawnień właścicielskich w zakresie wykonywania praw z akcji i udziałów w spółkach Skarbu Państwa Prezesowi Rady Ministrów odczytywać należy jako wzmocnienie nadzoru państwa nad spółkami z udziałem Skarbu Państwa. Co prawda Prezes Rady Ministrów może przekazać wykonywanie większości uprawnień względem spółek członkom Rady Ministrów, jednak zachowuje ustawowo ciążący na nim obowiązek koordynacji wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa w spółkach oraz obowiązek dążenia do zapewnienia jednolitego sposobu wykonywania praw z akcji należących do Skarbu Państwa. W tym celu Prezes Rady Ministrów podejmuje działania unifikujące ww. proces, np. poprzez określanie szczegółowych zasad nadzoru właścicielskiego.

4. Zarządzanie mieniem Skarbu Państwa

Mienie państwowe służy wykonywaniu zadań publicznych, zarządza się nim zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki, z zachowaniem szczególnej staranności (art. 4 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym). Ustawa statuuje szczegółowe zasady zarządzania mieniem państwowym. W odniesieniu do spółek z udziałem Skarbu Państwa lub z udziałem innych państwowych osób prawnych znacząco rozszerza się zakres wymaganych zgód korporacyjnych na czynności prawne dokonywane przez te spółki. Co istotne, podobny obowiązek nałożony został odnośnie do spółek zależnych od spółek z udziałem Skarbu Państwa lub z udziałem innych państwowych osób prawnych (precyzyjnie rzecz ujmując, chodzi o spółki, wobec których spółka z udziałem Skarbu Państwa lub państwowej osoby prawnej jest przedsiębiorcą dominującym w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów). Zastosowane rozwiązania prawne wyraźnie świadczą o intencji ustawodawcy istotnego zwiększenia nadzoru nad działaniem spółek z udziałem Skarbu Państwa lub z udziałem innych państwowych osób prawnych. Wzmocnienie nadzoru realizowane jest również przepisami prawa dotyczącymi zasad powoływania członków zarządu i organu nadzorczego czy wymogów kwalifikacyjnych dot. tych osób. Podobny cel ma powołanie Rady do spraw spółek z udziałem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, do której zadań należy przede wszystkim wydawanie opinii dotyczących kandydatów na członków organów nadzorczych wskazanych przez Skarb Państwa albo państwową osobę prawną. Rada opiniuje również kandydatów na członków organów nadzorczych w spółkach, wobec których spółka z udziałem Skarbu Państwa lub państwowej osoby prawnej jest przedsiębiorcą dominującym w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.

Podsumowując, dokonany powyżej w wybranych obszarach przegląd rozwiązań normatywnych wskazuje na wyraźną intencję ustawodawcy wzmocnienia roli państwa działającego w sferze dominium. W ramach stosunków właścicielskich z udziałem państwa następuje przede wszystkim „utrwalenie” dotychczasowego zakresu własności państwowej, poprzez normatywne odstąpienie od trybów prywatyzacji pośredniej i bezpośredniej majątku państwowego. Obecnie obowiązujący model jurydyczny bazuje na założeniu, że zbycie akcji lub udziałów należących do Skarbu Państwa lub do innej państwowej osoby prawnej wymaga zgody na poziomie Rady Ministrów, z jednoczesnym całkowitym wyłączeniem zbywalności akcji enumeratywnie wskazanych spółek o strategicznym znaczeniu dla gospodarki kraju. Wszystkie spółki o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa poddane zostały szczególnemu nadzorowi Prezesa Rady Ministrów. Jednocześnie działania ustawodawcy zmierzają do poprawienia skuteczności działania państwa w ramach stosunków właścicielskich, czyli w sferze dominium, poprzez zwiększenie zakresu i efektywności nadzoru nad mieniem państwowym, szczególnie widoczne w obszarze działania spółek z udziałem Skarbu Państwa lub innych państwowych osób prawnych. Zastosowane instrumenty prawne zwiększają w efekcie zakres zaangażowania państwa w stosunki prywatnoprawne z jego udziałem.