Rekomendacje KNF, czyli jak sobie poradzić z kwadraturą koła

Przedruk z serwisu Stefczyk.info

Okazuje się, że temat rekomendacji wydawanych przez KNF wciąż budzi emocje, choć wydaje się, że dyskusja stoi w miejscu od dłuższego czasu.

Przy okazji prac nad ustawą o nadzorze makroostrożnościowym, która miała wprowadzić do polskiego systemu prawnego nowy organ nadzoru makroostrożnościowego (swoją drogą okazuje się, że był to jeden z wątków właśnie ujawnionej przez media rozmowy między Prezesem NBP a Ministrem Spraw Wewnętrznych z lipca ubiegłego roku) pojawił się zapis pozbawiający KNF prawa wydawania rekomendacji w stosunku do banków i przenoszący to uprawnienie na nowy organ. Początkowo nikt się nie chciał przyznać do tego pomysłu, ostatecznie okazało się, że był to pomysł NBP, przy czym w toku dalszych prac nad projektem Ministerstwo Finansów wycofało tę propozycję.

Wcześniej kwestia rekomendacji KNF pojawiła się także w związku z wydawanymi bez wyraźniej podstawy prawnej rekomendacjami KNF adresowanymi do banków, zakładów ubezpieczeń i powszechnych towarzystw emerytalnych w zakresie wypłaty dywidendy. Nie mając do tego żadnych podstaw prawnych, KNF określił też kryteria, którymi będzie się kierował przy wydawaniu decyzji o przejęciu kas lub wybranych ich zobowiązań lub aktywów.

Od paru miesięcy KNF zamierza także wydać rekomendację w sprawie zasad ładu korporacyjnego dla podmiotów nadzorowanych, także bez jakiejkolwiek wyraźnej podstawy prawnej.

Komisja Nadzoru Finansowego, w odpowiedzi na oświadczenie senatorskie, twierdzi, że

„w przypadku systemu finansowego istotne jest (…) położenie nacisku na jak najwcześniejsze zapobieganie kryzysom poprzez podejmowanie zachowań korygujących działalność i sytuację podmiotów nadzorowanych. Poprzez prymat celu prawnego, któremu ma służyć całokształt działalności KNF, należy widzieć tworzenie elastycznych mechanizmów nadzorczych, łączących w sobie zalety autoregulacji rynku i regulacji prawnej. Tego rodzaju działania KNF podejmowane są w formie działalności społeczno-organizatorskiej. Są to czynności, przy których chodzi o świadomy i celowy wpływ na pomioty nadzorowane przy pomocy podania rzetelnych i pełnych zapatrywań KNF na określony temat.” Według KNF „działalność ta nie ma (…) charakteru jednostronnego, władczego i nie polega na ustanawianiu nakazów i stosowaniu przymusu administracyjnego.” Zdaniem KNF „podstaw prawnych dla wspomnianych działań organizatorsko-społecznych można i należy poszukiwać w normach prawnych określających zadania organu administracji (…). Wydawanie stanowisk interpretacyjnych, przygotowywanie zasad ładu korporacyjnego dla instytucji nadzorowanych jako czynność faktyczna organu nadzoru (działalność organizatorsko – społeczna) swe umocowanie prawne wywodzi z przepisu art. 4 ust. 1 ustawy (…) o nadzorze nad rynkiem finansowym, określającego zadania organu nadzoru.” Przy czym w ocenie KNF „brak jest konieczności wyposażenia organu nadzoru w szczególną normę kompetencyjną, albowiem wystarczające jest odnalezienie łączności między zadaniami organu nadzoru a podejmowanym działaniem organizatorsko-społecznych.”

Odmienne stanowisko w tej kwestii zaprezentowało Ministerstwo Finansów w piśmie z 27 maja 2014 dotyczącym prac nad nowymi regulacjami ubezpieczeniowymi. Ministerstwo Finansów wskazało w szczególności, że

„w ocenie Ministerstwa Finansów kierunek działań Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego zmierzający do rozszerzenia obowiązków nałożonych na podmioty rynku finansowego poprzez wydawanie niemających umocowania w przepisach prawa wytycznych czy poprzez wydania (…) rekomendacji (…) może budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. W demokratycznym państwie prawa wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Konsekwencją tak rozumianej praworządności jest prawna reglamentacja działalności prawodawczej, oznaczająca, że akty prawotwórcze powinny mieć legitymację w Konstytucji albo też w aktach prawnych podjętych na jej podstawie, właściwych do przydzielenia w jakimś zakresie kompetencji prawotwórczych. (…) Konstytucja RP nie wymienia wytycznych ani rekomendacji jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, natomiast Komisji Nadzoru Finansowego nie ma wśród organów uprawnionych do stanowienia prawa.” W konsekwencji Ministerstwo Finansów uznaje, że „rekomendacje mogą stanowić interpretacje przepisów powszechnie obowiązujących, nie zaś nakładać dodatkowe powinności, których przestrzeganie jest przedmiotem nadzoru i może pociągać za sobą negatywne konsekwencje dla podmiotu nadzorowanego".

Czyli w praktyce spór między Komisją Nadzoru Finansowego a Ministerstwem Finansów sprowadza się do tego, czy rekomendacje mają wyrażać oczekiwania organu nadzoru, a więc tworzyć nowe normy zachowań podmiotów nadzorowanych, czy też jedynie dokonywać interpretacji obowiązujących norm.

Dotychczasowa praktyka Komisji Nadzoru Finansowego zdecydowania zakładała tworzenie nowych norm, a nie dokonywanie interpretacji norm już obowiązujących, przy czym Komisja Nadzoru wkraczała ze swoją działalnością normotwórczą zarówno mając podstawę prawną do wydania rekomendacji, jak i bez tej podstawy, opierając się wyłącznie na swoich ogólnych kompetencjach nadzorczych. W kontekście stanowiska Ministerstwa Finansów, każda działalność normotwórcza Komisji Nadzoru Finansowego – zarówno w ramach kompetencji ustawowych do wydawania rekomendacji, jak i oparta wyłącznie na ogólnych kompetencjach nadzorczych jest niekonstytucyjna.

A to oznaczałoby, że Komisja Nadzoru Finansowego nieprawidłowo interpretowała charakter swoich uprawnień, uzurpując sobie, niezgodnie z art. 7 Konstytucji RP prawo do regulowania rynku finansowego poprzez działalność normotwórczą.