W Polsce znikają apteki. Czy Trybunał Konstytucyjny to powstrzyma?

Do 18 września Trybunał Konstytucyjny ma zbadać zgodność z Konstytucją nowelizacji prawa farmaceutycznego zwanego ustawą „Apteka dla Aptekarza 2.0”. Wniosek w tej sprawie do TK złożył Prezydent Andrzej Duda, którego zdaniem przedmiotowe przepisy stoją w sprzeczności z zapisami Ustawy Zasadniczej. Bez względu na werdykt Trybunału Konstytucyjnego można już realnie ocenić skutki niemal rocznego obowiązywania ustawy dla rynku aptecznego w Polsce, a te są – delikatnie mówiąc – niedobre.

W Polsce drastycznie kurczy się liczba aptek, co sprawia, że wielu Polaków, mieszkających zwłaszcza w mniejszych ośrodkach miejskich i na prowincji może w najbliższym czasie mieć problem z wygodnym dostępem do leków. Wszystko przez rygory i obostrzenia jakie wprowadziła omawiana ustawa jesienią 2023 roku. Według danych GUS od 2017 roku, czyli od wprowadzenia pierwszej wersji ustawy „Apteka dla Aptekarza” liczba aptek ogólnodostępnych w Polsce systematycznie spada.

Szczegółowe dane na temat zawarte są w tzw. „opinii przyjaciela sądu” (amicus curiae) sporządzonej przez Centrum Skutków Oceny Regulacji funkcjonującym na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. W wymienionym dokumencie, zainicjowanym wnioskiem Prezydenta Andrzeja Dudy i zaadresowanym do Prezes TK Julii Przyłębskiej czytamy m.in.: „Na koniec 2016 r., a zatem przed uchwaleniem i wejściem w życie pierwszej ustawy pod hasłem „Apteka dla Aptekarza”, w Polsce funkcjonowało 13 104 aptek ogólnodostępnych. Przed wprowadzeniem tejże ustawy liczba aptek co roku się zwiększała i był to naturalny, stabilny przyrost 200-300 aptek rocznie. Przed wprowadzeniem ustawy w czerwcu 2017 r., na fali obaw przed jej przewidywanymi skutkami, zostało złożonych wiele nowych wniosków na prowadzenie apteki, co spowodowało, że na koniec 2017 r. funkcjonowało 13 338 aptek. Od tego czasu liczba aptek tylko malała. Na dzień 31 sierpnia 2024 r. było aktywnych 11 344 aptek, co jest najniższym wynikiem od 15 lat.”

Co jednak zrozumiałe same negatywne efekty rynkowe, choć to one są najbardziej niepokojące i najbardziej uciążliwe dla przeciętnego Polaka - klienta apteki, nie były podstawą podnoszonych przez Prezydenta we wniosku do TK zastrzeżeń.

• Skarga Prezydenta wydaje się zasadna. Prezydent zarzucił niezgodność ustawy z Konstytucją w dwóch aspektach. Z jednej strony naruszenie dotyczy samego procesu legislacyjnego, a z drugiej naruszenia zasady zaufania do Państwa i prawa. Jeśli chodzi o kwestię proceduralną to rzeczywiście proces legislacyjny jakiemu została poddana ta ustawa budzi kontrowersje – mówi nam wybitna prawniczka prof. Elżbieta Chojna-Duch, którą poprosiliśmy o ekspercki komentarz w tej sprawie. - Przepisy zostały wprowadzone do projektu ustawy już po I czytaniu, czyli z naruszeniem art. 119 Konstytucji RP, który wymaga trzech czytań aktu prawnego. Przy procedowaniu ustawy naruszono także Regulamin Sejmu poprzez skierowanie prac do niewłaściwej Komisji i nie dołączono wymaganych prawem ocen skutków regulacji, choć równolegle toczyły się prace nad tą samą ustawą w Komisji Zdrowia. W mojej ocenie złamano także Regulaminu Pracy Rady Ministrów poprzez chociażby brak akceptacji RM do zmiany projektu rządowego – wyjaśnia prof. Chojna-Duch i dodaje: - bardzo dziwne było dodanie projektu ustawy do… ustawy o gwarancjach państwowych dla eksporterów na Ukrainę, gdyż wsparcie polskich eksporterów nie miało nic wspólnego z prawem farmaceutycznym. Działano tu na zasadzie tzw. wrzutki, którą stosowano w warunkach kryzysowych, ale w tym przypadku trudno to wytłumaczyć racjonalnie.

Co do samych skutków rynkowych ocena prof. Chojny-Duch także jest jednoznacznie negatywna.

• Ta ustawa ograniczyła możliwość otwierania nowych aptek, sprzedaży firm aptecznych dziedziczonych. Wprowadziła możliwość dowolnego zamykania aptek przez inspektorów farmaceutycznych na szczeblu wojewódzkim, nakładania kar do aż do 5 mln złotych na farmaceutów za każde naruszenie, co wydaje się zbyt restrykcyjne, drastyczne. Choćby dlatego zaskarżenie tej ustawy jest zasadne – mówi prof. Chojna Duch.

O tym, czy ustawa działa na korzyść rynku aptecznego w Polsce świadczą przytoczone wyżej liczby. Być może w zamyśle jej twórców nowe prawo miało ustrzec rynek apteczny w Polsce przed zbytnią koncentracją poprzez rozrastanie się dużych sieci kosztem małych prywatnych aptek. O ile rzeczywiście utrudniono wejście na rynek polski wszelkim dużym podmiotom, o tyle zablokowano także kontynuację prowadzenia rodzinnych aptek przez spadkobierców nie będących farmaceutami, ale którzy mogliby np. zatrudnić w swoich aptekach dostępnych na rynku farmaceutów i w ten sposób utrzymać rodzinny biznes.

O ile w przypadku małych aptek śmierć bądź emerytura ich właściciela oznacza jedynie po prostu koniec funkcjonowania danej apteki, o tyle ograniczenie możliwości inwestowania dla dużych podmiotów może okazać się dla Polski bardzo kosztowne. Przed Międzynarodowym Trybunałem Arbitrażowym przy Banku Światowym toczy się bowiem proces jaki wytoczył Polsce amerykański duży podmiot zainteresowany inwestycją w sieć aptek w Polsce, który zaskarżył obowiązujące u nas przepisy, a którego roszczenie opiewa na 4 miliardy złotych. Decyzja jaką podejmie Trybunał Konstytucyjne będzie zatem brzemienna głównie w skutki finansowe.

Trzy zarzuty Prezydenta we wniosku do Trybunału Konstytucyjnego

Procedura ustawodawcza: Zmiany wprowadzone do Prawa farmaceutycznego zostały dodane w trakcie pierwszego czytania w Sejmie jako poprawka do projektu ustawy o zupełnie innym przedmiocie, co skutkuje obejściem procedur określonych w Konstytucji. W szczególności, poprawki te zmieniają istotnie zakres i treść ustawy, nie były objęte konsultacjami społecznymi ani analizą skutków finansowych, co jest wymagane dla nowych inicjatyw ustawodawczych.

Ochrona zaufania i interesów w toku: Art. 2 Konstytucji wymaga, aby prawo było stabilne i przewidywalne, a zmiany prawne muszą być wprowadzane w sposób, który zapewnia obywatelom odpowiedni czas na dostosowanie się do nowych przepisów. Prezydent argumentuje, że ustawa z dnia 13 lipca 2023 r. narusza te zasady, ponieważ zmiany w Prawie farmaceutycznym weszły w życie zaledwie po 14 dniach od ogłoszenia, co jest niewystarczające dla tak istotnych regulacji dotyczących rynku aptecznego.

Nieproporcjonalność ograniczeń: Prezydent podkreśla, że zmiany mogą stanowić nadmierne ograniczenie wolności gospodarczej, co jest niezgodne z art. 20 i 22 Konstytucji RP. Nowe przepisy znacząco ograniczają możliwość prowadzenia działalności aptekarskiej przez większe podmioty, co może mieć negatywne skutki dla konkurencyjności rynku.

(BZ)